“三權分置”下宅基地利益分配問題探析

李美嬌

（河北經貿大學，河北 石家莊 050061）

為了深化農村土地制度改革，中共中央、國務院于2018年初，發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。該政策主要是為了解決農村人口不斷流入城市，致使大量農房閑置得不到有效利用的問題。通過對農村住房不再局限于住房保障功能，而是靈活放寬到流轉和經營利用，以實現宅基地的經濟價值，從而推動鄉村振興。在試點展開過程中，明顯發現宅基地的靈活放開會帶來財產上的收益，各個試點針對這部分財產增值收益的規定各不相同，因此有必要設計出一套恰當合理的利益分配方案。

1 “三權分置”下宅基地的利益來源

1.1 宅基地經營性利用

我國法律規定，農村宅基地使用權用于建造農民的住宅及其附屬設施，由農民向所在村集體免費申請，無需繳納金錢，以滿足農民自身的居住，為基本生活條件提供保障。在實施“三權分置”之后，可以對宅基地進行經營性利用，在不轉讓給他人的情況下從事營利活動，滿足生活需要。從事營利活動所帶來的收益，就是該政策下宅基地帶來的增值，形成土地增值收益。

1.2 宅基地使用權的流轉

放活宅基地使用權的重要方式之一就是允許對宅基地使用權進行流轉，但并不是任意的流轉，是有條件的流轉，一般轉讓主體限制于農村村集體成員之間，體現了宅基地作為用益物權的占有和使用權能。“三權分置”政策的實施，更進一步發揮了宅基地作為用益物權的收益權能，因為通過流轉會帶來土地增值的利益，流轉的方式具體包括入股、轉讓、出租等多種方式。

農民可以通過用自己的宅基地作價出資，與合作方共同建造房屋，關于房產權利雙方可以按照約定的份額享有，土地權利方面，合作方獲得一定年限的建設用地使用權，農民享有約定擁有房產分攤土地部分的宅基地使用權，這種模式被稱為“共建共享”模式。此種模式下，農民利用自己的宅基地使用權獲取了入股的部分房屋所有權，這部分就是“三權分置”下宅基地所帶來的利益。

農戶可以將自己的宅基地在村集體成員之間進行轉讓，不得轉讓給城鎮居民。“三權分置”政策下，試點地區不斷推陳出新，不僅在自己原本的村集體成員之間進行轉讓，而且與別的外來村集體成員之間進行轉讓，從而獲得宅基地流轉利益。有的試點地區不僅可以轉讓給村集體成員，還可以向社會公眾轉讓一定年限，期限屆滿之后再收回宅基地使用權。通過更寬泛的流轉方式，使得農民在轉讓時獲得一次性轉讓金，實現宅基地的利益增值。

在“三權分置”政策下，試點中的農戶同樣不僅通過將自己的房屋和宅基地出租給本農村集體經濟中的成員，也有部分試點將其出租給其他集體經濟組織成員或者社會公眾，收取的租金部分也就是房屋的出租收入以及宅基地使用權的增值利益。

2 “三權分置”下宅基地的利益分配建議

“三權分置”宅基地制度改革過程，各個試點對宅基地增值利益的分配方式參差不齊。有的試點的宅基地增值利益對集體、政府沒有任何規定和分配，全部默認歸宅基地使用權人農戶所有，有的試點規定了宅基地增值利益歸集體和農戶，但沒有明確的分配比例和具體執行方案，較少的試點對宅基地增值利益進行了在農戶、集體和政府之間詳細的分配方案。我們應該總結試點過程中的經驗，理順各個主體之間的權利義務關系，建立統一的利益分配制度和機制，做到立法上的統一性。同時也應當注意遵循差異性原則，根據不同地區的環境、地理位置、村集體生產方式和生活方式，差異性的給與村集體一定的權力，允許村集體在統一規則的基礎上適當調整分配比例和具體的數額。具體而言，可以細化為以下幾點：

2.1 集體收益金的繳納和使用

首先，集體收益金應當由農戶向宅基地所在村集體繳納，因為宅基地是農戶從宅基地所有權人村集體無償取得的，“三權分置”下農戶因而獲得了宅基地的收益權能，現在由宅基地上發生的收益金理應作為使用宅基地的對價交給所有權人。而承租或受讓宅基地使用權的主體并沒有直接從宅基地所有權人村集體處取得宅基地，因而無需向村集體繳納收益金，但實際上，宅基地農戶和受讓人或者承租人等進行交易時應當繳納的收益金通常已近轉嫁給受讓人或者承租人。

其次，應該盡快在立法上統一規定一個集體收益金占宅基地流轉或經營性利用的收益比例，所有地區都應該在這個比例之統一框架內進行，當然也允許當地的村集體根據宅基地所在環境、地理差異、能帶來收益大小等因素進行靈活調控。因為不同的地區宅基地能帶來的增值利益是不同的，應該按照能產生利益的大小進行抽成，而不是像有的試點那樣統一定價。此外，宅基地流轉收益還應該明確宅基地的具體流轉年限，前面所說的按一定比例計算的集體收益金只是合同約定的流轉年限內收益權能的對價。如果超出該年限再次發生宅基地流轉從而產生增值利益時，應當重新按一定的比例向村集體繳納收益金，以換取再收益年限的收益權能。

最后，宅基地收益金由集體自行決定如何使用，法律不應該做過多的干涉，這也是我國實行村集體自治原則的體現。不同的村集體面臨的問題與發展狀況各不相同，村集體是最了解自身狀況的人，把宅基地收益金交給集體自治，是最好的選擇，而且宅基地收益金的所有權人本身就是村集體，由村集體進行分配也是對其財產權的正當保護。具體的用途可以將宅基地收益金直接公開透明分配集體成員，也可以存入集體管理的資產中心統一管理、統一調度和使用用于村集體建設活動，還可以用于村集體成員的社會保障、回購農戶以及公共服務等，實現取之于民用之于民。雖然宅基地收益金如何使用的決定權在村集體，但是一定要確保公平、公正、公開，設計合理配套的監督程序，定期進行宅基地收益金審計，確保每個集體成員得到平等的收益分配。

2.2 調節金的繳納和使用

首先，宅基地集體調節金不同于宅基地集體收益金，因為“三權分置”下宅基地的經營性利用和流轉功能的增加，會為村集體帶來公共服務負擔的增加以及需要對宅基地規范流通提供便利的條件和手續。并且每一次流轉，比如承租人從農戶手中租賃，次承租人再從承租人手中租賃都需要集體進行手續上的流程，這個過程不像宅基地收益金那樣只發生在集體和農戶之間，而是發生在農戶、集體和受讓人三方之間，因此，宅基地使用權的每一次流轉都應該向集體繳納調節金，并且經營性自用工的農戶和宅基地受讓人都需要向集體繳納宅基地調節金。

其次，關于集體調節金價格收取方式也不同于宅基地收益金，不應按照比例原則提取而是采取固定價格更具有合理性。因為宅基地調節金主要是因為集體為集體成員提供了公共服務而收取費用，與宅基地使用的收益沒有任何關系，只與宅基地面積大小有關。因此，只需要按照每平方米的固定價格收取調節金就可以滿足公共服務的需要。宅基地調節金應該用于村集體的公共服務，比如修路建橋，提供村莊路燈，提供公共垃圾桶等。調節金是應該用于基礎性的建設、提供公共服務，而不是為了發展經濟。

最后，無論是集體收益金和調節金，都應該在辦理流轉變更登記或備案前交給集體。具體而言，農戶將宅基地進行出租的，應當在備案前繳納集體收益金和調節金；農戶將宅基地通過轉讓、入股等方式進行流轉的，應當在辦理農村宅基地使用權轉移登記前繳納集體收益金和調節金；農戶自己進行經營性利用的，也應當在備案前繳納。要求集體收益金和調節金在辦理流轉變更登記或備案前交給集體，有利于保障各方的權利義務得以保障，明確收益權歸誰所有，還有利于保障集體的收取調節金和收益金的便利性。比如對于轉讓而言，登記是物權變動生效的要件，未經登記不會發生物權法上的轉讓效力，宅基地受讓人為了是自己成為用益物權人，就會積極地繳納調節金，不至于出現無權已經轉讓而受讓人逃避繳納調節金的情形。

2.3 政府稅收的征收和管理

首先，政府應當征收土地增值稅。隨著農村經濟的不斷發展，“三權分置”下宅基地的經營性利用和流轉越來越便利，那么宅基地在流轉過程中產生的收益也應該像建設用地使用權轉讓時那樣征收土地增值稅。土地增值稅以土地增值收益為計稅基礎，農村宅基地如果納入土地增值稅的征收范圍，會增加國家財政收入，規范農村房地產交易運行機制。只有付出成本和代價，才會使交易雙方有所顧忌，謹慎地進行交易行為，更好的為農村建設更好發展。

其次，土地增值稅應當由宅基地使用權轉出方繳納。因為宅基地流轉的增值收益是由政府對基礎設施等進行了先前的投入，轉讓方得到了先前的來自政府受益而受讓方并沒有。政府計稅基數應當是宅基地使用權增值收益，是相對于繳納主體而言每次轉出宅基地時獲得的增值收益，即需要核減繳納給集體的收益金或之前獲得宅基地時對價后的增值部分。

最后，土地增值稅也應該在流轉登記前繳納。土地增值稅和調節金一樣，都應該在每次宅基地使用權流轉中有增值收益時繳納。只有在辦理登記前繳納，才能保證納稅的積極性，保證國家財政稅收的穩定。政府基于宅基地流轉的土地增值稅，應當專款用于農村建設的基礎設施建設、環境保護等為農村提供公共服務，不應與城市土地增值稅混同，實行城鄉雙稅分別管理，兩條腿走路。

3 結語

“三權分置”下宅基地流轉與經營性利用越發靈活，隨之帶來了較大的利益，不同試點針對宅基地增值利益的分配方式各不相同，應當盡快制定出配套法律法規，深化土地所有制改革，平衡國家、集體和個人對宅基地增值利益的分配。