基于史密斯模型的野生動物保護政策執行研究

【摘要】我國早在1989年就制定了野生動物保護法，在2018年10月新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》明確對禁止食用野生動物做出了相關的法律規定。但在明令下，吃野味現象仍然屢禁不止，甚至演變成了重大公共衛生事件的導火索。本文運用史密斯理論模型，分析影響政策執行的因素，并提出野生動物保護政策執行的有效建議和措施。

【關鍵詞】野生動物 政策執行 防控疫情

一、引言

野生動物的保護與利用，是一個由來已久的話題。我國《野生動物保護法》自其頒布以來，學術上更進一步拓寬了對這個話題的研究。近期由于疫情，野生動物保護的話題又再一次成為了公眾的焦點，人們對“野味”的搜索關注達到了歷史峰值，聚焦在“野生動物”“遠離野味”“禁止”“交易”等關鍵詞。中國的野生動物保護之路似乎又走到了一個新的路口，我們需要解決的問題有：野生動物保護的相關政策是否該重新審視;法律政策應該如何完善;執法又該如何加強;政策執行過程中，環境和人群對其有何影響，這些都是我們迫切需要解決的問題。

二、野生動物保護政策分析模型建構

史密斯在其《政策執行過程》（1973）一文中，首先提出分析政策執行因素及其執行的理論模型，故又被稱為史密斯模型。史密斯認為，政策執行所涉及的因素具體為理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性、可行性;政策執行主體，即政策執行組織和人員;目標群體，即政策實施的對象;政策環境，即與政策生存空間相關聯的因素。

史密斯政策執行過程模型容納了政策執行的核心因素，對政策執行過程有完整系統的論述，提供了分析政策執行過程的理想分析框架。以此，本文凝練野生動物保護政策執行過程模型，應該由以下因素而成：野生動物保護政策本身;政府及市場監管部門構成的政策執行主體;個人、群體、企業等的目標人群;由影響野生動物保護政策執行的政治環境、經濟環境和社會環境構成的政策環境。

三、野生動物保護政策執行的制約因素

（一）野生動物保護政策體系完備性不足

目前，我國國內直接涉及到“野生動物”的法律尚且沒有完全界定何為野生動物。盡管《野生動物保護法》第二條第二款為我國法律對野生動物的界定，但評價為珍貴、瀕危或者有益的或者有重要經濟、科學價值的，才能成為該法的調整對象。

此外，《國家重點保護野生動物名錄》更新滯后，許多亟需保護的物種沒有列入名錄，或者在名錄里，但保護級別比較低，導致許多野生動物的保護與現行法律法規不匹配，監管嚴重缺失。在禁食規定之外，獵捕非重點保護動物，雖然需符合捕量限額，但未限制捕獵目的。同時，只要有人工繁育許可證，便可以繁育。寬泛的規定為非重點保護野生動物的經營利用留下了不小的空間，這也給予了不具有相應資格的個人或企業利用野生動物資源的權利。

（二）執行機構的職權劃分不清

美國學者艾利森認為，在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行。現行《中華人民共和國野生動物保護法》第7條規定林業、漁業行政主管部門分別主管陸生、水生野生動物管理工作。而實際管理中部門之間難以通力合作，交叉作業使得職權劃分不清，分管互相覆蓋又使得協調難以落實。

野生動物的經營利用有兩個主要途徑，一是人工繁育后經營利用，主要針對2003年公布的54種陸生野生動物;另一個是野外獵捕，三有動物和地方重點保護動物獲得獵捕證和檢疫證明后，可直接在指定集市或有許可證的商家經營利用。這里面比較大的問題是，捕獵證和人工繁育證是林業部門頒發，市場監管靠工商行政部門，執法需要森林公安。由于執法主體分散，存在取證難和界定難的困境。平時很難做到信息共享和聯動。因此，也容易出現許可證濫用、超范圍經營等問題。

（三）目標群體的多樣復雜性

由于公共政策的目標表現為對個人、組織或者群體的利益進行分配和調整、以及對其行為的指導、制約或改變，這些個人和群體就是公共政策的對象，即目標群體。對于個人而言，有些人為了滿足個人私欲，購買和食用野生動物，特別是珍稀的野生動物。這已經成為了不僅是吃，而且是公開炫耀實力和招待“貴賓”的一種惡俗;有些人出于獵奇心理，對平常的飲食感到乏味，從而追求一些偏怪的食物;更有些人認為“野味”有營養，可以提高身體素質。還有不法群體，通過捕獵野生動物， 非法貿易，為自己找到了致富捷徑。而某些企業則通過野生動物的高額附加值而取得了超額利潤。這些政策執行的目標人群，由于人員文化程度不同，而且遍布區域廣泛，所以更加需要對目標人群分類分組有針對性地制定政策，創造有利和必要的條件來實現政策的有效執行。

（四）環境因素的限制

財政部每年對野生生物保護和森林管理的直接投入僅為9190萬元，平均下來，對于341種野生生物來說，每種生物的保護經費大概27萬元。就非國家自然保護區而言，缺乏經費保障渠道和中央或省級財政專項資助，資金的嚴重短缺損害了野生動物的保護;在偏遠和落后地區，當地財政資源有限，對野生動物保護資助更加困難。同樣，在地方行政執法過程中也不難發現，野生動物交易市場往往關系到屬地的財政稅源、居民就業，在執法運動中一時取締關停容易，但是如果不從源頭上以財政投入協助偏遠棲息地區經濟轉型、協助經濟發達地區取締轉型交易市場，執法后難免死灰復燃。現有生態補償的重點主要是森林、草原、濕地等資源開發區、重點生態功能區，并不直接是野生動物保護。

四、對策和建議

（一）完善政策

在現行法律框架下，應該完善法律法規政策，全面禁止食用野生動物，才能阻斷伸向野生動物的黑手。在下一次野生動物保護法修改時，明確規定行政公益訴訟制度，允許社會組織和個人起訴相關行為。加快調整《國家重點保護野生動物名錄》《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》和地方重點保護野生動物名錄，積極擴展保護管理范圍。推進《陸生野生動物保護實施條例》修訂，抓緊制定野生動物人工繁育、專用標識等配套管理辦法和技術標準。

（二）執行機構明確責任

政府主管部門，明確各級人員的職責，對破壞野生動物保護區的行為，嚴格要求依法辦事進行懲罰。建立專門的管控監控機構，聯網查看到野生動物生存動態。 “禁止食用野生動物”涉及林業、漁業行政主管部門和工商行政管理部門，應當明確執法單位。林業、漁業行政主管部門作為野生動物主管部門具有行業管理優勢，具有相關執法的專業技術，如對野生動物及其產品的鑒別和認定以及野生動物的養護、放生等。工商行政管理部門偏重對市場行為進行監督和處罰。

（三）明確目標群體，營造良好的政策環境

對于不同的目標群體，積極普及政策，提高公眾對野生動物的保護意識，相較于對販賣野生保護動物的查處，吃食“野味”的行為，由于更具分散性與隱蔽性，在治理過程中，也有賴于多管齊下。暢通社會舉報途徑之余，還要加大普法宣傳，讓“吃野味違法”的觀念逐步深入人心，以對沖社會對“野味”的偏愛心理。還要主動利用科普宣傳，揭示食用“野味”可能蘊藏的安全風險，破除社會長期以來對“野味”營養價值的迷信。讓野生動物保護知識能夠進課堂，使更多的人明白，野生動物是生態系統的重要組成部分。

五、結語

野生動物資源關乎到自然界的生態和諧發展，保護野生動物資源是每個國家和地區的責任和義務。本文通過史密斯理論模型，分析了現有政策執行不足的成因和困境，提出不斷完善政策的可操作性、加大從嚴執法力度、細化目標群體和營造良好政策環境的措施，禁止一切濫捕行為、禁止食用野生動物，才能維護自然界的生態平衡。

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作者簡介：陳琳（1983-），女，上海人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。