S市新生兒先心普篩政策創新擴散機制研究

【摘要】 20世紀70年代以來，政策創新擴散的相關理論在西方得到了大量的研究，并形成了一系列豐富的理論和框架。近年來我國的相關研究也蓬勃發展，并結合中國的制度特點和現實情境，進行了本土化的理論創新和再建。本文通過S市新生兒先心篩查政策倡議被采納并擴散的案例，探索了影響政策創新擴散的動機、影響因素及機制，為中國情境下政策創新擴散研究提供參考。

【關鍵詞】先心普篩? 政策創新? 政策擴散? 機制

一、引言

《中國出生缺陷防治報告（2012）》顯示，先天性心臟病是我國發病率最高的出生缺陷，也是導致新生兒和嬰幼兒死亡的主要原因之一。先心病并非不治之癥，如果進行及時診斷和干預治療，基本可以恢復健康。由于先天性心臟病的發病原因不明，一級和二級預防開展難度較大，新生兒的先心篩查作為三級預防可行性較高，但目前先心病的篩查并未納入新生兒普篩。為了能夠推動新生兒先心篩查普及，S市F醫院黃教授團隊通過創新篩查方式，于2016年成功推動S市衛健委將新生兒先心篩查納入常規。2018年，該模式得到國家相關部門認可，開始向全國其他省份進行復制推廣，目前已經有28個省份展開實施。從地方性創新政策到全國性推廣經驗，該項目僅用了3年時間。

二、政策創新擴散的概念

美國學者 Jack L. Walker（1969）將政策創新定義為一個政府首次采納的政策或項目，無論這個政策或項目已出現多久，也無論其他政府是否采納他。 Rogers（1983）提出政策擴散指隨著時間的流逝，一項政策創新在其他地方的交流傳播過程。政策創新擴散密不可分，總的來說，政策創新擴散是創新政策經過探索性試驗后，經由特定群體和渠道，從政策發源地擴散到政策使用者的過程。

三、先心普篩政策創新擴散的影響因素

政策創新擴散過程中，動力因素、政策屬性、擴散機制、推動者和府際關系是重要的影響因素，決定了一項政策創新被采納和擴散與否，以及實施的效果。S市的先心普篩模式為何能在短時間內被采納并推向全國，可以從動機、影響因素和發生機制三個層面進行分析。

（一）政策創新擴散的發生動機

（1）外部壓力： 2016年10月，中共中央、國務院發布《“健康中國2030”規劃綱要》， 提出推進健康中國建設系列舉措。其中對于先天性缺陷要求“早診斷，早治療，早康復”。為深入貫徹黨的十九大和全國衛生與健康大會精神，落實國家“十三五”規劃綱要和《“健康中國2030”規劃綱要》，全面加強出生缺陷綜合防治工作，2018年9月，國家衛健委衛生健康司組織制定了《全國出生缺陷綜合防治方案》，指導各地落實相關目標任務。目標要求先天性心臟病、唐氏綜合征、耳聾、神經管缺陷、地中海貧血等嚴重出生缺陷得到有效控制。國家一系列規劃和要求的出臺，促進了各地政府對于出生缺陷防治的認知和重視，加快了先天性缺陷防治工作的腳步。同時，我國先心病的診斷和治療技術已達到較高水平，醫保報銷政策也逐年完善，開展新生兒先天性心臟病篩查的時機基本成熟。

（2）內部動力：為加強公共衛生體系建設，從2003年開始，S市市委、市政府組織實施了三輪“加強公共衛生體系建設三年行動計劃”，其中第一和第二輪有效加強了公共衛生服務的基礎設施、設備等硬件建設，提升了重大疾病預防控制能力。2011年，市政府啟動第三輪公共衛生體系建設，要求落實更多公共衛生惠民服務項目。執行難度低，惠及人群規模大的新生兒先心篩查建議進入了衛生部門的視野。2014年，S市衛健委組織啟動第四輪公共衛生體系建設三年行動計劃，本次行動計劃指出要“以促進市民健康水平提升和確保城市公共衛生安全為中心，堅持‘重預防、重基層、重群體、重弱勢、重問題，繼續努力在公共衛生體系建設、核心服務能力提升、長效管理機制構建和諧社會廣泛支持參與等方面實現可持續發展?！毙l健委隨后發布“S市加強公共衛生體系建設三年行動計劃（2015年―2017年）項目招募通知”，尋求合適的公共衛生項目提供資金和政策支持。

先心普篩政策倡議契合了國家層面健康規劃綱要的要求，得到了S市內部衛生健康行動的支持，才得以被認知、采納和推廣，是外部政治壓力和內部發展動力綜合作用的結果。

（二）影響因素

（1）政策企業家的推動。張克（2016）提出“如果某一政策領域的專業性力量（如專家、學者）較為強大，為政府決策提供了翔實的依據和政策工具，則容易發生政策創新”。黃教授作為公共衛生屆深耕多年的學者，對國家和S市關于公共衛生健康的政策動向非常敏感，多年的專業積累讓他精準判斷時機。作為兒童先心領域的知名專家，他也非常清楚早期發現先天性心臟病對于及時診斷和有效干預至關重要，不僅能降低新生兒和嬰幼兒的死亡率，改善患者生命質量，也可顯著減少由于并發癥所造成的巨大經濟負擔。在界定問題的核心和關鍵改進措施之后，黃教授尋求外部聯盟支持，先說服長期合作的慈善基金會資助科研資金，然后與F醫院所在的區婦幼保健院（所）合作，在該區進行大規模篩查實驗，從而完成了超過12萬例篩查樣本。除了了解S本市的情況，黃教授還聯絡22家全國各地的婦幼保健院組建協作網，進行各地的篩查數據線上即時上報，成為創新篩查模式重要的參考數據庫。

為期三年的持續研究最終形成了簡單易行的“雙指標”篩查法。該成果在線刊登于著名醫學雜志《柳葉刀》，是中國兒科學界刊登的第一篇論著，極大地強化了政策建議的專業認可度和可行性，為后續的政策倡導提供了依據和技術保障，降低了政府在執行層面的顧慮。

（2）政策屬性的影響。相比以前的篩查技術，新的雙指標篩查法將7項指標減少為2項，通過聽心音和測血氧即可，操作時間縮短為三分鐘，更加簡單易操作，具備可推廣性。篩查只需要在各地的產科醫院和婦幼保健院進行技術銜接和人員配備，患兒出生后跟聽力篩查一樣進行，兼容度高。操作模式經過多輪論證和S市的先行試點，各地可以直接復制，不需要做太多創新，復雜度低，試用性高。黃教授在學界、公益界和衛生屆的各種場合會議進行宣傳推動，每年舉辦2次的協作網會議讓各地醫院可以過來觀摩學習?！癝市經驗”為在全國范圍內進行推廣提供了重要的經驗總結和參考。高度兼容，可觀察，可試行，低成本等特質進一步推動了政策創新擴散。

（3）府際關系交織。垂直影響擴散模式則指出，行政指令、財政鼓勵或壓力會推動地方政府的政策創新與擴散（岳經綸，2019）。該政策創新擴散縱向垂直的擴散結構是自上而下和自下而上的結合。先期由黃教授通過技術創新，身體力行和先行成功，推動了S市衛健委采納建議并實行，在S市試行一段時間產生效果后，再進一步推舉到國家衛健委，這是政策創新自下而上的關系模式。從國家衛健委婦幼司將該方案推向全國各省，通過各省衛健委進行落實，為保障項目科學規范開展，婦幼司制定了工作方案和技術規范，項目實行逐級監督與評估，保證實施效果。這是政策擴散自上而下的關系模式。

四、政策創新擴散的機制分析

（1）強制：強制機制主要發生在自上而下的擴散過程中，后發政府因高層級政府采取權威命令兒采納政策的過程（張克，2017）。2016年，S市衛健委發布《關于建立“S市新生兒先天性心臟病篩查診治中心”的通知》，要求各區縣衛生計生委，市婦幼保健中心，各區縣婦幼保健所等有關醫療結構配合承接篩查、轉診和隨訪工作。2018年，國家衛生健康委員會婦幼司召集各省衛健委赴京參加項目啟動會，宣布上海、河北、黑龍江、河南、廣東、云南、甘肅等24個省市首先將先心病納入新生兒常規篩查項目，新生兒出生6-72小時內要完成先心病的篩查。S市本地的政策實行和全國政策向各省的擴散過程都是典型的行政命令和強制機制。

（2）學習：學習機制指的是政策制定者對他者采納的新政策在充分了解信息與有效性的基礎上的理性決策過程（王浦劬，賴先進，2013）。決策者往往會選擇一些具有良好聲譽和經濟資源的“明星”政府作為學習的標桿（張克，2017）。S市作為全國最先進的一線城市之一，其政策具有標桿模范作用，該方案在S全市范圍內率先實施，經過2年形成了可復制推廣的“S市經驗”，各地政府積極學習在本地推廣。國家衛健委在政策推廣前先召開項目啟動會，邀請了S市做經驗分享，各省能夠在啟動前充分了解執行重點。新生兒先天性心臟病篩查國家級項目辦公室則設在了黃教授所在的F醫院，便于進行后續的交流學習和監督評估。

五、總結

通過以上分析，我們得出了該案例創新政策推廣的經驗結論：在中國的特殊國情和背景下，內外部政治環境和需求是政策創新和擴散的動力。政策企業家是政策變革的主導力量，而政策企業家較強的專業能力與其向上的職務調動，顯著推動所在區創新政策的推廣擴散;高度兼容性和易操作性使政策擴散更加可行;橫向和縱向政府關系相互交織的過程保證了政策從創新到擴散過程的順利進行。

該案例為中國情境下的政策擴散和創新機制提供了新的參考。政策創新擴散是一個持續的過程，需要關注政策后續的實施效果，以及在向全國擴散過程中出現的問題和困境，總結經驗，為未來中國更多的創新政策提供借鑒。

參考文獻：

[1]Walker J L. The Diffusion of innovations among the American States， American Political Science Review， 1969， 63 （3）： 880-899.

作者簡介：李純（1988-），女，安徽宣城人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。