上海市“一網(wǎng)通辦”商事登記政策制定的研究

【摘要】本文利用多源流框架從問題源流、政治源流、政策源流及政策之窗開啟時機四方面分析了上海市“一網(wǎng)通辦”商事登記政策制定的過程。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)上海“一網(wǎng)通辦”商事登記政策是由于原登記政策出現(xiàn)需求與服務(wù)不匹配問題，在優(yōu)化營商環(huán)境的政治環(huán)境影響下政策共同體各方提出初始政策經(jīng)過決策體系軟化調(diào)整后出臺的新政策，政治源流和問題源流是助推“一網(wǎng)通辦”政策出臺的主要因素。

【關(guān)鍵詞】商事登記政策 一網(wǎng)通辦 多源流框架 政策制定

一、問題提出

自從2014年國家啟動了商事登記制度改革來已經(jīng)過去六年時間，企業(yè)登記數(shù)量受政策鼓勵效應(yīng)出現(xiàn)了大幅上升的趨勢。伴隨著商事登記制度改革逐漸步入深水區(qū)，通過六年的改革上海市場監(jiān)管部門針對商事登記過程中的堵點難點出臺了許多改革措施。

為了降低企業(yè)登記門檻，推進政務(wù)“無紙化”方便人民群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，2018年9月30日上海市人民政府對外印發(fā)《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》首次提出“一網(wǎng)通辦”這一概念并且對各部門電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)提出了要求。

隨后上海市人民政府辦公廳于2019年3月29日對外印發(fā)了關(guān)于《2019年上海市推進“一網(wǎng)通辦”工作要點》的通知，“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)正式面對市民開放，引導(dǎo)市民通過“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)辦理商事登記事項。2019年7月23日上海市人民政府辦公廳對外印發(fā)？建立“一網(wǎng)通辦” 政務(wù)服務(wù)“好差評”制度工作方案？的通知，進一步規(guī)范“一網(wǎng)通辦”商事登記系統(tǒng)運行中出現(xiàn)的問題，保障反饋渠道暢通。“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)自4月1日上線以來已經(jīng)運轉(zhuǎn)了近9個月時間，期間進行了多次調(diào)整和增加內(nèi)容，整合了商事登記多項程序。通過收集浙江、廣東、北京等省市經(jīng)驗，結(jié)合大調(diào)研走訪了解企業(yè)實際需求，召開座談會廣泛聽取各方意見并且在實施過程中不斷根據(jù)反饋調(diào)整最終形成了現(xiàn)行的“一網(wǎng)通辦”商事登記政策。

“一網(wǎng)通辦”商事登記政策議程如何構(gòu)建？推動“一網(wǎng)通辦”進入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些？本文將基于多源流分析框架視角嘗試對以上問題進行探索。

二、多源流框架及其對分析“ 一網(wǎng)通辦”商事登記政策的適切性

政治學(xué)家約翰·金登 （John Kingdon）在其著作《議程、備選方案與公共政策》中基于政策過程的模糊性假設(shè)和組織選擇的“垃圾桶理論”進一步發(fā)展提出了“多源流框架”（The Multiple-streams Framework）。該理論框架嘗試從彼此獨立的問題源流、政策源流、政治源流來理解政策過程，探究議程設(shè)置、備選方案和公共政策三者的關(guān)系。金登認為所謂“問題源流”是研究具有哪些共同特征的問題會得到政策制定者的關(guān)注并且被推動納入政策議程;而“政策源流”是指由各類政策關(guān)注者、政策共同體針對共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中問題解決方案形成的各種意見主張;“政治源流”則包括社會情緒、壓力集團的爭奪行動、選舉、輿論影響與選任官員的換屆等政治環(huán)境因素。以上三方面的源流匯聚后，具有行動力的政策企業(yè)家們?yōu)榱藢崿F(xiàn)自身政治價值追求將抓住開啟時間轉(zhuǎn)瞬即逝的政策之窗，推動政策進入議程建立階段。通過政策企業(yè)家對政策源流中各類初始政策的提出與軟化并在各類備選方案中討論，最終推出成型的公共政策。根據(jù)以上描述，我們可以通過圖示展現(xiàn)出多源流框架（圖1）。

作為政策過程分析的重要工具，多源流框架在提出后被不同政策領(lǐng)域、層次和地域廣泛使用。Juan Ma，Wenfa Xiao（2012）運用多源流框架研究了美國私有化政策和土地財產(chǎn)政策，并與中國的情況進行了比較分析。然而作為一種基于美國的政治、經(jīng)濟、社會背景提出的理論，由于背景因素的差異，它能否適用于中國現(xiàn)實情況值得探討。已有一些我國學(xué)者研究了該理論框架在中國情境下的適用性，并將其應(yīng)用于我國經(jīng)濟、社會、民生多個領(lǐng)域的公共政策過程研究。利用多源流框架畢亮亮（2007）對我國江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程進行了研究，認為在使用多源流框架分析我國政策過程時，必須與政治體制、管理體制等特點相結(jié)合，才能更科學(xué)地分析我國公共管理過程中的政策問題。朱朝霞、陳琪（2015）利用上海自貿(mào)區(qū)的案例研究拓展性的展現(xiàn)了多源流框架中三個源流的影響路徑是交錯和互動的，基于中國特定的政治制度和社會環(huán)境，政治源流的影響居于主導(dǎo)地位這一結(jié)論。

基于模糊性假設(shè)，該框架將決策系統(tǒng)作為分析對象，綜合考慮問題源流、政策源流和政治源流對決策的影響。在本文中“一網(wǎng)通辦”商事登記政策的出臺亦是一個系統(tǒng)性的政策，匯聚不同的信息源流，并涉及多方主體。在政策推出前各方對如何繼續(xù)深化商事登記制度改革的意見不同，政策原湯中甚至有相互對立的觀點，決策的結(jié)果并不能確定，這類具有模糊性的政策制定符合多源流框架的假設(shè)，因此多源流框架在分析“一網(wǎng)通辦”商事登記制度時具有適切性。

三、基于多源流框架“一網(wǎng)通辦”商事登記政策的分析

遵循多源流框架，一網(wǎng)通辦”商事登記系統(tǒng)的推出，實質(zhì)是一個政策形成的過程。在政策形成過程中，問題源流、政策源流、政治源流三個源流發(fā)揮至關(guān)重要的作用，三個源流匯集時，開啟了“政策之窗”，最終推動了“一網(wǎng)通辦”商事登記政策出臺。

（一）問題源流：需求與服務(wù)不匹配導(dǎo)致矛盾凸顯，體制外因素推動問題源流成型

當(dāng)某一公共問題出現(xiàn)后，問題源流也就開始凸顯。“一網(wǎng)通辦”商事登記政策的問題源流存在著較長的時間跨度，而且在政策實施過程中發(fā)生了轉(zhuǎn)化，并且具有一定的特點。

“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)推出之前，商事登記申請主要采用的是線下直接申請模式，申請人需要在窗口遞交紙質(zhì)材料并且進行到場身份核驗。受到之前商事登記制度改革出臺注冊資本認繳制、集中登記地址制度的鼓勵，上海商事登記申請數(shù)目有大幅提高，目前上海日均受理商事登記2000余戶次。受制于人員配置，企業(yè)登記申請時限較長，窗口出現(xiàn)過部分對立事件，影響惡劣。在走訪和調(diào)研過程中，收集到企業(yè)對此存在較大的意見是人員到場增加了成本也降低了工作效率，線下提交材料的流程過多過長導(dǎo)致審批時間拉長。登記機關(guān)內(nèi)部也因為申請量增多申請流程設(shè)置不合理、審核要求不明導(dǎo)致面臨時限指標(biāo)壓力乃至行政訴訟風(fēng)險而存在諸多抱怨。在此階段問題源流主要集中在申請效率低下上。“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)推出后，通過線上申請和遠程身份核驗等方式免除企業(yè)人員到場和自行準(zhǔn)備申請材料的困難，但由于缺少溝通反饋渠道企業(yè)多樣化需求難以及時得到回復(fù)。登記機關(guān)內(nèi)部也對系統(tǒng)的實用性及可靠程度存在較大的疑慮。

在“一網(wǎng)通辦”政策的問題源流中，我們關(guān)注到體制外的問題源流占據(jù)了問題源流的主要部分。原商事登記政策不能有效滿足社會的需要，因此引發(fā)企業(yè)和群眾的不滿，此類問題源流經(jīng)由政府與社會對接的渠道如投訴熱線、信訪系統(tǒng)、調(diào)研走訪等匯聚到體制內(nèi)部從而引起政策制定者的關(guān)注，伴隨營商環(huán)境重要性凸顯，外部問題源流翻涌的越來越厲害。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在其著作《改革政府》中設(shè)想了一個受顧客驅(qū)使的政府。伴隨著社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟的完善，企業(yè)不再滿足于政府提供的低效能服務(wù)，政府也意識到需要以顧客需求為導(dǎo)向?qū)嵤┕补芾怼！耙痪W(wǎng)通辦”商事登記政策需要解決的目標(biāo)問題是企業(yè)對于政府提供的高效能公共管理需求和政府落后的公共管理手段間的不匹配問題。

（二）政治源流：優(yōu)化營商環(huán)境的執(zhí)政理念體現(xiàn)，政治因素助推議程進入決策系統(tǒng)

金登認為在多源流框架內(nèi)三個源流間是相互獨立的，而現(xiàn)實中一個公共問題出現(xiàn)往往涉及政治體系內(nèi)諸多方面，政策源流和政治源流彼此交融并不罕見。在中國的情景里，中國特色社會主義體制下的中國共產(chǎn)黨在政策議題確定、政策方案形成、政策方案選擇以及政策方案的合法化過程中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。

2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念。全國各級政府結(jié)合自身實際紛紛優(yōu)化營商環(huán)境政策。2016年來鄰省浙江“最多跑一次”改革取得的巨大成功對同為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的上海有很強的示范效應(yīng)。作為響應(yīng)國務(wù)院“放管服”和優(yōu)化營商環(huán)境的舉措回應(yīng)社會對上海商事登記改革的期待，上海市推出了進一步優(yōu)化營商環(huán)境實施計劃，主張利用現(xiàn)有技術(shù)手段和流程改造建立功能更為實用的政務(wù)門戶網(wǎng)站，并且推進各部門間數(shù)據(jù)交換提升政府效率。上海市政府高度重視“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)的建設(shè)。市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多次召開座談會收集“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)建設(shè)建議，要求各執(zhí)行部門主動推行“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)，引導(dǎo)企業(yè)通過該系統(tǒng)進行商事登記申請。領(lǐng)導(dǎo)層級的關(guān)注是推動“一網(wǎng)通辦”進入政策決策系統(tǒng)的政治源流主因，這同時也促進了政策源流的產(chǎn)生和發(fā)展。

（三）政策源流：政策共同體主動參與政策制定

“一網(wǎng)通辦”問題源流顯現(xiàn)后，需要得到相應(yīng)的政策源流關(guān)注。在如何匹配企業(yè)需求和政府服務(wù)方面，政府、企業(yè)、公眾和專家從各自的角度提出了解決政策。

上海充分利用近兩年開展的大調(diào)研工作，引導(dǎo)各方面參與“一網(wǎng)通辦”商事登記政策的討論為政策原湯添加內(nèi)容。受到政府的鼓勵，企業(yè)方踴躍提出意見。收集來自企業(yè)、公眾、專家多方建議后，政策實施主體上海市場監(jiān)管局內(nèi)部亦采取由下至上的政策制定意見收集，綜合政府內(nèi)部的意見加以整合，與系統(tǒng)構(gòu)建方進行技術(shù)可行性探討。最終改進推出了“一網(wǎng)通辦”商事登記系統(tǒng)，從問題源流中獲得政策靈感同時也回應(yīng)了問題源流。

在流程改造層面，上海市市場監(jiān)管局聯(lián)合“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺試點實施名稱自主申報制度。名稱核準(zhǔn)流程由原來單一前置性審核整合為企業(yè)新設(shè)的內(nèi)部流程。同時上海市市場監(jiān)管局推出智能審批名稱，只要企業(yè)選擇可用名稱庫內(nèi)企業(yè)名稱，可以直接審核通過。在辦理途徑層面，開通網(wǎng)上申請渠道，拓寬電子數(shù)據(jù)使用范圍，引導(dǎo)符合條件的內(nèi)資企業(yè)通過電子流程進行全程無紙化登記，通過不見面審批和一審終審制度減少審批時限，無紙化申請企業(yè)新設(shè)時間壓縮至1個工作日內(nèi)。在溝通交流方面，開通12315“一網(wǎng)通辦”回復(fù)專區(qū)，限時答復(fù)一網(wǎng)通辦產(chǎn)生的各類問題，加強政企溝通。

（四）政策之窗：開啟時間受到政治源流的影響既具有偶然性又具有必然性

金登認為：“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會。”問題源流、政治源流、政策源流匯聚后，如何抓住政策之窗開啟的時機推動政策進入政策議程最終制定出公共政策是政策企業(yè)家們最為關(guān)注的問題。在我國的現(xiàn)狀下，政策之窗的開啟亦受到政治源流的影響。

2018年是改革開放四十周年，2020又將迎來浦東改革開放三十周年。上海將優(yōu)化營商環(huán)境作為2019年的重點工作推進。體制內(nèi)外均出現(xiàn)了線上辦理商事登記的呼聲，社會情緒和政治環(huán)境均利于新政策的出臺且相應(yīng)的政策原湯已經(jīng)形成三流匯聚。2019年上海市兩會后推出“一網(wǎng)通辦”商事登記政策不僅僅是上海市政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面的具體舉措更回應(yīng)了上海改革開放再出發(fā)的需求。

四、結(jié)論與啟示

伴隨著社會對于商事登記的改革期望越來越高，長期積累的商事登記問題源流不斷翻涌從而被政策制定者關(guān)注。同時黨和國家為了進一步增加經(jīng)濟體制活力，全面優(yōu)化營商環(huán)境，鄰近省市的優(yōu)秀經(jīng)驗產(chǎn)生競爭壓力，促使政策制定者關(guān)注商事登記改革政策。在這種政治大環(huán)境下政策共同體積極參與商事登記政策的建言獻策，政策企業(yè)家們綜合了各方建議從政策原湯內(nèi)選取合適的政策，兼顧服務(wù)需求和效率需要，利用地方兩會期間開啟的政策之窗推動“一網(wǎng)通辦”商事登記政策轉(zhuǎn)化為一個正式的公共政策。

在這個過程中，我們關(guān)注到政策的主要推進力量來自于政治源流層面符合我國政治現(xiàn)狀。問題源流包括體制內(nèi)外，而體制外因素是“一網(wǎng)通辦”政策出臺的重要助推力量。2020年1月2日上海市優(yōu)化營商環(huán)境暨投資促進大會召開，構(gòu)建優(yōu)化營商環(huán)境的常態(tài)長效機制提上日程。上海將持續(xù)關(guān)注企業(yè)的現(xiàn)實需求變化，利用現(xiàn)有的技術(shù)進行持續(xù)的流程再造，鼓勵各方參與政策制定，推動“一網(wǎng)通辦”商事登記政策不斷改進。

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作者簡介：匡玉婧（1991—），女，上海浦東人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。