影響執行“公民同招”政策實際效用的分析

【摘要】“公民同招”政策的出臺和執行再次廣泛引發教育熱點話題。鑒于其解決“擇校熱”等當前教育亂象的理想政策目標和實現公平而有質量教育的政策價值;本文基于史密斯理論模型，結合當前基礎教育問題現狀，以上海“公民同招”政策執行為例從政策本體、執行機構、目標群體、環境因素的四因素機制來探討政策執行的實際效用;且得出政策執行效果未必能達到預期的結論并提出相關建議，以期更好推動實現教育公平均衡的頂層設計。

【關鍵詞】史密斯模型? ?公民同招? ?政策執行

近年來教育公平是社會廣泛關注的熱點話題。2017年十九大報告中要求“推進教育公平，努力讓每個孩子享有公平有質量的教育”;2018年政府工作報告中再次把“發展公平有質量的教育”作為教育的中心任務。這兩份報告可見黨和政府對當前教育問題的重視程度。

當前教育公平問題，除區域差異外，同地域內校際差異也同樣顯著。義務教育階段各類學校由于辦學條件、師資等教育資源不均導致了擇校過熱、超前課外補習多、民辦學校各類掐尖招生等教育亂象;家長對孩子就學問題倍感焦慮，公平有質的教育也難以實現。為此教育部及多地相關職能部門相繼出臺一系列政策文件以規范招生工作并強調公立和民辦學校同步招生。上海為代表的一些地區都相繼實行“公民同招”政策，力圖遏制擇校熱等問題并推進義務教育的公平均衡發展。此政策的初衷筆者表示高度認同，但似乎可以探討的是，這一政策執行的實際效果是否能達到其預期，或者說這樣做就能實現公平有質量的教育了嗎？

一、史密斯模型理論簡述

美國學者史密斯提出影響政策執行因素模型，其中理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素共同構成了不可或缺的四要素。在政策執行過程中各相關因素均會產生張力，相互作用并對現行政策進行反饋以達成進一步支持或阻礙，從而構成一個有機整體，見圖1。

史密斯模型理論框架為政策執行研究開辟了新道路。本文試圖基于此結合上海義務教育階段“公民同招”政策指向的教育問題現況和其理想目標，通過分析影響此政策執行的四要素對其目前實際執行效果的研究得出結論和后續預期。

二、政策分析

（一）政策本體因素分析

史密斯模型指出政策的合理性程度是其能否得以有效執行的首要評判依據。上海的“公民同招”政策的理想性是通過公立和民辦學校采取統一報名、統一面談和統一招生時間進行招生工作并基于統籌風險機制來達到預期目標;但政策能否有效很大程度上與政策本身的缺陷有關，此政策本身在合理性上還存有現實問題。

（1）政策直接產物與政策目標的矛盾性。教育公平包含教育起點、過程和結果公平。“公民同招”政策目標是在現存教育起點差距常態下通過政策進一步合理配置教育資源，盡可能縮小起點差距;同時注重目標層面的教育結果公平，對處于相對弱勢的公立學校進行一定程度的政策傾斜來彌補外部環境差距。

然而不論是義務教育階段就近入學政策還是“公民同招”政策，都直接衍生了“學區房”這一產物，它成為家長擇校的重要制約因素。同招政策的傾斜性卻加強了學區房的功能性，這就會加劇購買學區房的熱潮。“學區房”和“擇校熱”本質都是同一類教育亂象，購買學區房也是一種擇校行為。那么試圖給“擇校熱”降溫的同招政策能否真正起到顯著作用，再者學區房的經濟屬性本身就意味著教育起點差距，此政策是否只是隔靴搔癢。

（2）政策目標導向與現行教育制度的不一致性。政策目標的初衷是理想且符合人民對教育日益增長的美好愿望和需求的。但教育是一項長期的系統過程，教育政策的科學合理性不僅是解決某一階段或某一問題;而應從宏觀整體出發，與現實相統一的政策才能更廣泛地被群眾接受，才能得以順利執行。目前中國教育制度仍主要以高考為導向，這必然直接影響高中、初中、小學甚至幼兒園的教育導向。因此“公民同招”政策也許在短期內能起到些許表面降溫作用，卻無法深入骨髓地推進解決學生升學評價體系的問題，而這正是推進公平均衡教育的首要任務。

（二）政策執行機構的問題

本文的政策執行機構具體指負責執行“公民同招”政策各項具體內容的政府教育管理部門即市教委、各區教育局、各公立和民辦學校。在政策執行過程中上級執行單位的管理制度和監督體系以及下級執行學校的不同招錄方式等都會對政策執行產生重要影響。

（1）上級執行主體的實際執行力量問題。作為上級部門的市教委制定的同招政策還處于初始執行階段，具體落實要求主要由下級各區教育職能部門執行。由自上而下的視角看“公民同招”政策，它強調處于政策系統頂端且由享有公共權威的政府基于自身價值導向對教育公共產品做出分配的活動，體現為一系列靜態文本和對這些文本的逐級解釋與執行。而各區在政策指導下，具體入學政策如招生細則、統籌排序等有所不同;其各區整體教育資源存在差異，民辦學校數量和招生比例都是不同的;在此現況下，作為下級直接執行主體的各公立和民辦學校在政策規定范圍內自主進行招生工作。由此可見，在自上而下執行過程中處于上級主體的市教委的實際執行力量會因現有不完善的管理制度和監督體系而逐級稀釋和減弱。

（2）上下級執行主體間的博弈影響。在現實中政策經常偏離原有目標或被變通，即從下而上的視角出發，在政策的執行過程中“上有政策、下有對策”是較為常見的現象。此處體現在下級執行者基于學校利益得失與上級政府教育部門進行博弈的一種表現，使政策無法達到預期初衷。在“公民同招”政策執行過程中，有些民辦學校通過一些教育機構內部信息了解學生情況并主動投出橄欖枝;而有些一流公立學校在政策傾斜下，當學生報名數量超于實際計劃數量時出現不正當競爭手段和教育尋租現象。政策的執行效果因此也會受到相應影響，同時上級執行部門對于這些動態的問題還缺乏監管力度和明確的責罰條例。

（三）目標群體的現實分析

政策的目標群體是指在政策執行中需要為政策而做出改變的群體，政策執行對象是政策能否得以有效執行的直接因素。政策所針對的群體對政策的認知和接受程度等都會對政策產生一定影響。公共政策是對社會公共利益的權威性分配，“公民同招”作為一項公共教育政策更是牽動人心。義務教育的直接受眾群體是適齡學生，但實際上因學生的低齡化特征，真正目標群體是家長;他們會從自身實情和教育追求的角度來選擇是否配合這項政策。

（1）不同類型的目標群體。適齡學生的家長群體主要分以下幾類群體：第一類是擁有一流公立學校學區房的家長;第二類是因無學區房而從未準備公立學校對口入學的家長;第三類是打算走國際化教育路線而申請體制外學校的家長;第四類是家有進入民辦學校穩操勝券“牛娃”型的家長;第五類是“兩手準備型”家長。“公民同招”這一新政策對這五種類型群體的實際影響是不同的。對前四類而言，實際上受政策影響程度幾乎很小，不會因政策的執行影響其原有入學決策;唯有第五類群體直接受政策較大影響，對于擁有保底公立學區房且同時想沖刺心儀民辦學校的“兩手準備型”家長才是最直接的目標群體。根據現實整體占比情況，即受政策最大影響的實際目標群體與整體政策目標群體間的較大差異來看，力圖大力降溫擇校過熱的“公民同招”政策實際效用未必能達到預期，對其持續性效用也有待政策繼續執行的驗證。

（2）目標群體的風險偏好。“公民同招”政策試圖基于選擇的風險機制以期理想目標的實現，因而目標群體的個人風險偏好也會對教育道路的“公民”選擇產生影響。風險厭惡者會更傾向于政策傾斜而選擇對口公立學校并克制自己的擇校行為，以期減少擇校失敗的損失同時減輕學生學業負擔;而風險偏好者則不認為有必要因可能發生的風險而克制自己當前的擇校行為同時在政策下會更加加重學生的學業負擔。

（四）政策環境的影響

政策執行環境指與政策生存空間相關的政治、經濟、文化等因素。政策在執行過程中除了受法律條文等正式制度影響外，還會受傳統觀念、現實情況等非正式因素影響。

（1）傳統的教育觀念影響。在儒家思想重功名輕效能的傳統教育思想和沿襲科舉制的選拔人才模式影響下，歷來以升學率和分數論的傳統價值觀以及大學至上的教育觀深入我們教育環境的骨髓。在上海義務教育階段，民辦學校升學率整體遠超于公立學校;同招政策在強大的傳統文化教育背景下的實施也許會遇到一定阻力。

（2）其他現實環境影響。近年來上海市教委為減輕學生學業負擔已推行了一系列措施如綠色指標測試、零起點教學、等地制評價等，明確規定公立學校必須嚴格按照各項減負措施，而民辦學校由于其體制原因不受限制，校內學業程度遠超于公立學校。鑒于上海地區競爭激勵程度導致的教育重視度和投入度很難會停止全民雞血的步伐;外加已形成的各類機構為主的教育市場化大環境，“公民同招”政策期望校內減負和公平是否會加劇學生更多校外壓力和不公，從而走入與政策初衷相違背的路徑。

（五）四要素相互作用影響分析

政策目標群體日益增長的教育需求能推動公平有質教育的理想目標，在競爭的現實社會中同時期許學生相對快樂的童年是理想化政策目標的基礎，但政策本身的合理性存在的現實問題削弱了其科學性;同時政策目標群體的多樣化實情降低了政策的理想化程度和廣泛性。再者傳統教育價值觀念深入的政策環境和群體理念的相互作用與政策本體和執行主體的創新教育改革理念之間產生的碰撞;以及各政策執行主體基于不同視角的逐級行為與理想化政策完全執行之間的問題都影響著政策的實際執行效用。在這樣的四要素相互影響作用下，僅通過“公民同招”政策給“擇校熱”降溫的實際效用程度是較大地低于政策理想預期的;更難以有效推進實現有質量的公平教育。

三、推進“公民同招”政策執行的建議

（一）加強政策本體與政策執行機構的頂層設計與監管

基于政策本體的問題，在側重教育起點和結果公平下，在高考導向體制下以書面測驗為基本形式的考試評價方式下;還需同時制定和執行科學公平的學生升學評價體系政策來加強教育過程的公平，才能有效達成此政策的“降溫”目標并助力公平有質量的教育。

教育政策是公共權威部門有目的地在全社會范圍內分配教育利益的活動，因而上級政策執行主體要基于義務教育的公益性而加強其執行力量，使不同的教育利益集團本著共同教育利益來推動義務教育的公平均衡發展。在大力實施學區化集團化辦學的集群發展模式下，還要加強引導各學校的特色建設來滿足多樣化的教育需求而非通過挑選生源。政策執行主體還要建立和完善區域義務教育均衡發展的督導機制，進一步加強招生程序上的信息公開;同時完善對各級教育職能部門履行教育均衡發展工作職責的督導問責機制和評估激勵機制。只有在完善政策本體的合理性基礎上加強執行機構對于政策的理解程度、政策執行效率以及執行組織建設，才能起到積極影響政策的執行效果。

（二）深入創建基礎教育的理性環境和正確觀念

“擇校熱”背后隱藏著社會人才選拔標準單一性問題，即學歷和名校往往被作為社會衡量個人基本素質和能力最重要的指標，這卻與當代人才多樣性的需求產生突出矛盾。因此國家教育職能部門需加強職業教育的社會認可度和完善成人終身教育體系，同時削弱高考一次性結構競爭，創造更理性的教育社會環境。

此外還需大力宣傳基礎教育的正確理念，只有當目標群體正確地認識基礎教育應是一種在教育過程中不斷發展和完善自己而為未來美好生活積累經驗和基礎的通識教育時，才能扭轉家長因受傳統分數論的長期直接影響形成的固有思維;進而推進政策的執行。只有目標群體與環境因素的相互作用與政策本身的理想目標相一致時，才有利于達成政策的預期效果。

四、結語

基礎教育階段擇校亂象的成因有其復雜性，但追根溯源還是優質教育資源的短缺和發展不均衡。這是問題的核心矛盾，而非主要通過同招政策手段來達到解決問題。這與本文基于史密斯模型理論，結合上海“公民同招”政策指向的問題現況，通過分析影響政策執行的構成四要素，得出目前政策實際執行效果低于其預期的結論是相統一的。筆者認為在推進逐步配套改革建議下的同招政策可能達到的應是一定程度的教育均衡效果，卻未必就能說是教育公平。因為教育公平實則是各方教育利益主體參與教育系統資源分配的一個動態調整過程;更多的是一定階段用以指導評估教育發展狀況的一套價值體系而不是實際教育發展結果。若把教育公平作為一種結果來追求，就容易陷入平均主義的發展誤區，有可能降低教育的整體質量發展;因而對“公民同招”政策還需更多的合理思考。

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作者簡介：楊益翀（1990-），女，上海人，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。