提升“四化”水平 推進自貿試驗區改革開放向縱深發展

姜增偉 王亞平

我國自貿試驗區建設是在習近平總書記親自關心下一步步發展起來的，是新時代我國推進改革開放的一項戰略舉措，有利于提高我國整體開放水平、以開放倒逼改革、促進制度創新，在改革開放進程中具有里程碑意義。2020年5月22日，李克強總理在政府工作報告中提出，“賦予自貿試驗區更大改革開放自主權，加快海南自由貿易港建設，在中西部地區增設自貿試驗區”。這為自貿試驗區加快發展提供了重要遵循和指導。

自2013年9月設立上海自貿試驗區以來，我國結合國際經濟合作新趨勢和國內改革發展新要求，推進自貿試驗區建設由謀篇布局、夯基筑臺的階段邁向提質增效、開花結果的階段。“1+3+7+1+6”覆蓋東西南北中的聯動發展格局逐步形成，負面清單管理等一大批制度創新成果推廣至全國，國際貿易“單一窗口”不斷取得新突破。自貿試驗區成為我國改革開放新高地，“排頭兵”和“試驗田”作用日漸彰顯。

然而，我國自貿試驗區建設歷史還不長，很多制度創新剛剛開始，風險壓力測試尚未真正顯現，對經濟轉型升級引領作用還不夠有力，與中央提出推進更深層次、更寬領域、更大力度高水平開放要求相比仍有一定差距。特別是這次突如其來的新冠肺炎疫情，波及范圍之廣前所未有，世界經濟嚴重衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮，大宗商品市場動蕩，給我國自貿試驗區發展帶來嚴峻挑戰。我們要立足改革開放大局和高質量發展要求，深入分析評估六年多來自貿試驗區建設情況，認真思考研究下一步深化改革開放方向和路徑，不斷提升法治化、市場化、國際化和產業高端化水平，支持自貿試驗區在進一步自主開放、不斷開放、加大開放上邁出新步伐，探索更多可復制可推廣的經驗做法。

一是法治化

依法治區是推進自貿試驗區改革發展的基本遵循。國務院發布的各自貿試驗區總體方案中，均明確了法制保障的重要性。比如，對于2019年8月剛剛揭牌設立的上海自貿區臨港新片區，明確“新片區的各項改革開放舉措，凡涉及現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大或國務院統一授權后實施”。為此，臨港新片區管委會出臺一系列政策辦法，專門設立海事法庭和仲裁機構等。再比如，2020年4月26日，十三屆全國人大常委會第十七次會議審議相關決定草案，擬授權國務院在海南自貿試驗區暫時調整相關法律的實施，將涉及游輪管理、土地征收、種子進出口的相關權限下放到海南省人民政府及相關主管部門。其他自貿試驗區在法制化建設方面也有不少探索和創新。

我們也看到，對照國務院整體方案，各地自貿試驗區建設中一些涉及國家事權的改革任務還沒有落實，較多需要調整執行的事項尚未完成，一定程度制約了各自貿試驗區開放政策實施，滯緩了各地差異化創新。為此，建議全國人大抓緊出臺相關法律文件，進一步明確自貿試驗區法制保障模式，探索研究針對各自貿試驗區進行專門立法。全國人大常委會和國務院授權相關省市，在自貿試驗區內暫停適用或變通適用有關法律法規。賦權省市人大常委會契合當地自貿試驗區需求適量單獨立法。在各自貿試驗區內統一內外資相關待遇，落實WTO《貿易便利化協定》，消除貿易投資壁壘。

二是市場化

自貿試驗區發展的精髓和關鍵是制度創新，以堅持“首創性”制度探索為主旨要義，注重在復制推廣中釋放紅利。其核心是處理好政府與市場的關系，提供高效率低成本公共服務，營造良好市場環境，讓市場在資源配置中發揮基礎性決定性作用。我們欣喜地看到，六年多來，各自貿試驗區在設立負面清單、減少行政審批、簡化辦事程序、開設單一窗口、主動服務企業等方面做了大量工作，有力推動了我國政府職能轉變、開放型經濟新體制完善、營商環境優化，有效降低了企業制度性交易成本，促進了各類企業公平競爭，企業的舒適度和獲得感大大增強。

同時看到仍有一些非市場化的現象。自貿試驗區管理體制開放度總體不高，除蛇口工業區由招商局開發管理外，絕大多數片區均由專門設立的政府派出機構負責管理。縱觀全球，由企業按市場化方式管理自貿區的案例很多，如新加坡裕廊集團管理多個保稅貿易區和保稅工業區，美國50%以上自貿區由私人公司管理運行。我國自貿試驗區政策設計上也存在不利于市場自由競爭和資源合理配置現象，比如各地頻頻發布優惠招商政策的實質還是拼土地、拼財力，雖然虹吸了周邊和國內資金、技術和人才，卻忽視了自貿區參與國際經貿合作競爭的初衷和責任。此外，民營企業和外資企業很難參與園區基礎設施建設和廠房投資運營，既增加政府融資壓力，也不利于調動企業積極性。建議對接高標準國際經貿通行規則，學習借鑒其他國家自貿園區建設成熟經驗作法，鼓勵各種市場主體在自貿試驗區內同臺競技、共同成長、互利共贏。

三是國際化

自貿試驗區是我國在全球范圍內集聚各類要素、融入國際市場、推動貿易投資自由化便利化的有效載體。2020年5月16日，上海自貿區臨港新片區的洋山特殊綜合保稅區正式掛牌設立，成為全國151個海關特殊監管區域中唯一的特殊綜合保稅區，將對標國際公認競爭力最強的自由貿易園區，進一步探索改革創新。在首期14.27平方公里區域內，實行“一線放開，二線管住”，設立在新片區規劃范圍內、綜合保稅區外的企業，依申請享受電子監管、創新檢驗檢疫等海關特殊監管政策。洋山特殊綜合保稅區在全面實施綜合保稅政策的基礎上，取消不必要的貿易監管、許可和程序要求，實施更高水平的貿易自由化便利化政策和制度。這是我國自貿試驗區在國際化道路上邁出的可喜一步。

然而，我國自貿試驗區在國際化方面任重而道遠。相對于國際公認的先進自貿區，我們自貿試驗區開放水平還處于初級階段，一些自貿試驗區剛剛起步，“成功完成首單轉口貿易”“開設第一個自由貿易賬戶”“設立人民幣跨境雙向資金池”“完成首筆境外資產收購業務”等。總體而言，尚未具備常態化規模化資本自由流動、商品自由交換、人員自由進出等自貿區基本特征。我們要在風險可控前提下，加快自貿試驗區的開放步伐，建議有關部門按照黨中央、國務院關于自貿試驗區部署要求，支持各自貿試驗區自主改革、自主創新，及時總結經驗、提供指導，快速復制推廣成功案例，努力為自貿試驗區發展保駕護航。

四是產業高端化

打造具有國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，是自貿試驗區建設的一項重要任務。國務院關于各自貿試驗區建設方案中，特別強調發揮區域經濟發展引擎作用和重要產業賦能作用，分別提出產業發展方向和重點。比如，上海臨港新片區重點發展集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天；廣州南沙新區片區重點發展航運物流、特色金融、國際商貿、高端制造；天津港片區重點發展航運物流、融資租賃、汽車及零配件流通、跨境電商；福建平潭片區重點發展旅游文化、總部經濟、影視產業；遼寧沈陽片區重點發展裝備制造、汽車及零部件、航空裝備；湖北武漢片區重點發展新一代信息技術、生命健康、智能制造、檢驗檢測、研發設計、信息服務、專業服務等。

近年來，單邊主義、保護主義愈演愈烈，此次疫情又導致經濟全球化遭遇更強逆風和回頭浪，民粹主義、民族主義和排外主義思潮日益高漲，高新技術輸出、跨國公司產業鏈布局、各國招商引資競爭等發生新變化。我們要堅持產業高端定位，堅定不移發展先進制造業；密切關注國際經貿格局變化，努力突破有關國家技術封鎖和資本輸出限制，有計劃進行定向定點招商；創新招商引資方式，組織靈活多樣的網上洽談、視頻會議、在線簽約活動，積極開展委托招商、以商招商，創新人才引進等舉措，吸引更多高科技企業落戶自貿試驗區，助力本土高新技術企業發展壯大；抓住當前新基建發展機遇，激發新科技新模式新業態發展，豐富5G技術應用場景，建設各類數字園區、數字海關，為新興產業導入發展和傳統產業轉型升級提供信息化支持。搭建展會論壇等多元交流平臺，支持重點產業發展。強化法律咨詢、糾紛解決、知識產權等服務，幫助企業防范市場風險，維護正當權益。加強培訓工作，幫助企業掌握和運用國際經貿規則。在做好境外疫情輸入風險防控前提下，為在華外資企業關鍵崗位人員來華提供綠色通道。

自貿試驗區建設是一項復雜的系統工程，離不開各方共同努力和積極參與，需要形成政府支持、市場運作、企業主體、民間促進的立體推進格局。面對外部環境變化，我們要做好較長時間應對外部環境變化的思想準備和工作準備，堅定不移擴大對外開放，強化制度創新，統籌各方力量，加快推進自貿試驗區改革發展，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。