新時期產業功能區規劃編制的探索與創新
——以成都市綠色智能汽車產業功能區規劃為例

唐 鵬,彭 耕,代 鑫,熊 琳

(成都市規劃設計研究院,四川成都 610041)

1 產業功能區的提出背景與概念內涵

在城市發展轉型與經濟發展轉變的新時期語境下，成都市委市政府為深入學習貫徹黨的十九大精神、習近平總書記來川視察重要指示精神，全面落實省委十一屆三次全會精神，尊崇新思想、踐行新理念，創新提出了“產業功能區”的規劃理念。

作為城市轉型升級和推進經濟高質量發展的核心抓手，產業功能區從根本上摒棄過去搞開發區的傳統做法，打破傳統產業園區產城脫節、職住分離的單一生產型園區經濟模式，是指以產業發展為目標的城市空間聚集形式，按照功能復合、職住平衡、服務完善、宜業宜居的發展導向，結合主導產業的發展形態、配套需求、人力資源結構等特性，形成集研發、生產、居住、消費、人文、生態等多種功能于一體的城市新型社區。

2 產業功能區規劃編制的創新與轉變

在順應城市發展基本規律、產業發展演進方式、技術創新與變革趨勢的基礎上，為統籌生產、生活、生態三大布局，促進傳統產業園區向產業功能區升級，結合產業功能區的概念與內涵，筆者認為產業功能區的規劃編制可從邏輯思維、規劃范圍、涵蓋內容和深度要求等方面進行全面創新，實現四大轉變(圖1)。

圖1 產業功能區規劃編制的轉變與創新示意

2.1 邏輯內核之變：從“產城人”到“人城產”

產業功能區的規劃建設首先必須堅決貫徹以人民為中心的發展思想，把人本理念作為城市規劃工作的思維起點，按照“人城產”的全新邏輯，圍繞人群結構與不同層次人群的多元化需求去針對性地完善功能區內生態、生活與生產等各項功能，塑造環境優美的公園式本底，打造舒適便捷的城市生活功能設施，提高城市的宜居性和人的幸福感、獲得感，真正實現從“以廉價要素吸引企業、企業吸引就業與人才”的傳統發展邏輯到“人城產”產業功能區新邏輯與新思路的轉變，即以優質的生態環境、城市生活環境“筑巢引鳳”吸引國際化與高素質人才，再以人才吸引企業與生產要素的集聚，從而實現產業功能區乃至城市的發展與繁榮(圖2)。

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖2 從“產城人”到“人城產”的邏輯轉變示意

2.2 規劃范圍之變：從區劃藩籬到全面協同

傳統產業園區規劃受制于行政區劃與管理范圍，易于陷入就區域論區域的規劃誤區之中，且相同發展主題的產業園區間多為被動式競合關系，缺乏深層次的有機聯動。產業功能區的規劃研究范圍是按照全市“一盤棋”思路進行統一謀劃，按照主導產業定位，強勢組織和引導各類資源要素打破地域約束、行政層級和行政邊界等重重壁壘，通過關聯性產業重構城市空間，劃定形成產業功能區范圍，引導各類相關性資源要素向功能區集聚。同時，也應進一步突破功能區規劃范圍，在更大空間尺度上研究產業功能區內外及全市不同產業功能區間的協同關系，從而構建形成全面協同、有機聯動、環環相扣的區域一體化產業空間網絡系統。

2.3 涵蓋內容之變：從要素割裂到有機融合

在傳統產業園區規劃工作中，通常由政府不同職能部門組織編制產業規劃、概念性發展規劃、城市設計等多種規劃類型，存在“政出多門”、“各自為營”、“規劃打架”等矛盾沖突，不僅削弱了規劃的科學性和系統性，造成城市空間管理無序、土地資源浪費、近期建設項目無法實施落地等問題，也極大地影響了片區高質量發展的推進和高品質生活的形成。

對于產業功能區規劃來講，首先在涵蓋的規劃類型層面，其有機融合了產業發展、城市空間、土地利用等多種規劃，將中央及省市的新思想、新理念進行全面系統的貫徹落實，并可以較好地解決傳統產業園區規劃相互矛盾以及覆蓋廣度、深度不夠等問題，做到產業功能區的“一本規劃”編制與“一張藍圖”管控。其次在具體的規劃內容層面，是按照生態圈的思想，注重功能區產業生態、創新生態、生活生態和政策生態等四大生態的塑造與彼此間的貫通融合。一是在產業生態層面，對接全球產業鏈高端和價值鏈核心，完成從打造產業鏈到構建產業生態圈的升級；二是在創新生態層面，注重產業功能區內創新要素資源配置的優化與校院地企創新共同體的打造，引育培用高層次人才。三是在生活生態層面，強化對公園城市規劃理念的落實和綠色生態價值的全方位突顯，并圍繞公園綠化空間組織完善高端生活功能，強化公服設施、民生配套等的建設，推動職住平衡與產城融合；四是在政策生態層面，完成從傳統產業園區規劃編制“重規劃輕政策”到“規劃與政策并重”的轉變，通過緊扣產業功能區的戰略目標、發展定位和階段任務，聚焦各類要素資源、服務等的全方位政策保障體系的構建(圖3)。

圖3 產業功能區規劃涵蓋內容示意

2.4 深度要求之變：從粗獷布局到精準落位

在高質量發展、城市精細化管理與城市治理體系現代化等新的要求下，產業功能區規劃必須實現從傳統產業園區規劃粗獷式布局到精準化配置的轉變。具體來講，一是在產業層面，不僅需要明確功能區主導產業門類，更應強化對主導產業細分領域的研究，深化產業規劃內容深度，建立主導產業的產業鏈全景圖、重點企業和配套企業名錄、產業生態發展路徑圖等；二是在空間層面，強化精準配置和布局產業功能區發展所需創新、人力資源、基礎設施、公共服務等各項要素和功能，實現產業規劃與空間規劃的深度匹配與精準落位，避免功能區藍圖規劃與實際建設的脫節，保障產業功能區先進規劃理念的落實。

3 成都市綠色智能汽車產業功能區的規劃編制實踐

綠色智能汽車產業功能區，位于成都市東部，涉及龍泉驛區和簡州新城，規劃范圍面積約280 km2，規劃人口約175萬人。功能區汽車產業發展基礎堅實，主體龍泉驛區獲評全國汽車產業基地競爭力排名第6位，2017年汽車產量達128.5萬輛，初步形成集原材料生產供應、整車和零部件研發制造、汽車后市場增值服務于一體的汽車全產業鏈，聚集規模以上整車制造和零部件生產企業、汽車銷售和增值服務企業達數百余家，汽車制造產業已發展成為成都市和四川省的支柱產業(圖4～圖6)。

資料來源：《中國汽車產業基地競爭力評價報告(2017)》。圖5 2017年中國汽車產業基地競爭力排名

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖6 現狀產業鏈示意

3.1 遵循“人城產”邏輯，厘清功能區規劃編制思路

按照產業功能區從“產城人”到“人城產”的轉型升級要求，堅持錯位發展、協同發展觀念，統籌國際、國內和全省資源，以汽車產業為主導整合城市空間，遵循汽車產業發展規律，以“構建汽車產業生態圈”和 “推動人城產協調發展”為路徑，聚焦高端、智能、新能源、國際化，注重功能區生態價值的凸顯與生活功能的營造，精細化布局各類空間要素資源，突出政策機制保障，深度整合產業規劃、空間規劃、土地規劃等規劃類型，形成“一本規劃”和“一張藍圖”，以此推進綠色智能汽車產業功能區向國內第一方陣汽車城加速邁進，打造國家級汽車產業集群，建設成都高質量發展和高品質生活示范區。

3.2 突出區域聯動協同，打造高端高能的產業生態

3.2.1 規劃范圍與區域協同方面

按照產業功能區應通過關聯性產業重構城市空間，構建形成全面協同、有機聯動、環環相扣的區域一體化產業空間網絡系統的轉變要求，首先在規劃范圍與區域協同方面。

(1)深度破除地域約束和行政壁壘，按汽車產業組織重構功能區邊界，將龍泉驛區和簡州新城納為一體組成綠色智能汽車產業功能區，以汽車產業雙核發展引領全市工業產業加快東進。

(2)主動融入國家“一帶一路”和“蓉歐+”倡議，依托成都公、水、鐵等口岸，支持功能區車企拓展國際市場，擴大市場規模。

(3)加強區域性協調發展。在更大空間尺度上，強化功能區與簡州新城、淮州新城、空港新城先進制造業等產業的協作，實現東進一體、錯位發展，并更廣泛地整合新津、金堂、郫都等區(市)縣，資陽、德陽等周邊城市，乃至整個成都平原經濟區汽車及其相關產業布局，構建以成都綠色智能汽車產業功能區為中心、輻射全省的汽車全產業生態圈(圖7)。

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖7 市域汽車相關產業協同聯動示意

3.2.2 進一步細化功能區內部產業

其次，在大區域的空間協同與職能分工基礎上，進一步細化功能區內部產業生態的塑造，按照汽車產業集聚性的發展特點與“電動化、智能化、網聯化、共享化”的產業發展前沿趨勢，對接全球汽車產業鏈高端和價值鏈核心，具體來講：

(1)優先規劃發展智能網聯汽車，先行搭建智能網聯汽車試驗場等產業核心平臺，為吸引產業集聚奠定基礎。

(2)科學發展新能源汽車。以功能區現有整車企業為基礎支撐，以純電動為戰略重點，推動新能源汽車整車項目發展，引導現有整車龍頭企業增設新能源汽車生產線。

(3)招引培育核心價值產業。重點規劃發展技術創新中心、研發檢測機構、公共服務平臺等汽車產業前端研發環節，智能網聯汽車“三器”與新能源汽車“三電”等關鍵零部件制造環節，貿易博覽、文化創意、共享出行、汽車金融等高端后市場服務環節，從而搶占國家乃至全球汽車產業技術鏈、價值鏈的制高點，打造國家級汽車產業集群(圖8、圖9)。

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖8 汽車產業發展趨勢示意

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖9 汽車產業鏈高端環節和價值鏈核心示意

3.2.3 精準化合理化空間規模測算與布局

在上述產業策劃的基礎上實現精準化、合理化的空間規模測算與布局落位。

(1)結合功能區產業發展目標，通過研究汽車行業相關規范及其他城市案例經驗取值，從整車裝配用地規模、零部件生產用地規模、創新研發用地規模和汽車后市場增值服務業用地等方面進行產業發展需求規模的測算，明確汽車產業空間發展總用地規模需求與產業各細分領域用地規模需求；

(2)結合產業功能區現狀發展情況與階段特征，形成龍泉北國際智能網聯新能源產業化示范區、龍泉南汽車產業優化提升區和簡州新城汽車產業發展聯動區；

(3)在每個分片區內部，嚴格按照產業鏈邏輯組織關系與要素協作關系，實現綠色智能汽車產業鏈各環節的最優化布局，并精準化布局落位相關產業功能平臺，實現產業規劃與空間規劃的深度統一(圖10、圖11)。

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖10 產業鏈各環節的空間布局示意

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖11 產業功能平臺的精準化空間落位示意

3.3 深化校院企地合作，完善資源要素匹配的創新生態

聚焦發展“兩車”，大力推動人才、技術、資金、平臺等創新要素資源的聚集和配置，不斷完善創新生態鏈，推動汽車產業能級提升、搶占高端。

(1)深化校院企地合作。深入推進政產學研用協同創新，推動高校院所與本地企業，聯合共建新能源、智能網聯汽車整車及零部件相關研發檢測等科研平臺及創新中心；依托本底科研機構和大專院校技術優勢，開展科技攻關，推動一批先導性技術成果通過轉化進入企業。

(2)精準引進汽車人才。繪制全球高層次汽車產業人才分布圖、本地人才結構需求分布圖和人才流動動態示意圖，加強應用型人才引用培育，規劃建成一批人才公寓，按照“一企一策”原則，實行更加精準的人才引進、柔性流動和激勵機制，加快引進汽車產業所需、龍頭企業所需的創新團隊、領軍人才、技能人才和其他專業人才。

(3)營造創新生態環境。在功能區內規劃布局經開科技孵化園、成都大學CC空間等國家級品牌孵化器完善孵化服務體系，提升項目孵化服務能力；推進同創谷等一批孵化載體加快建設、提檔升級；積極引入社會投資機構，通過并購、參投等，孵化和培育區域研發產業集群和生態體系。

3.4 聚焦“兩車”人才需求，營造宜業宜居的生活生態

(1)完善產業生產性配套。發展產品設計、產品檢測認證等科技服務，發展工業云、大數據等先進信息服務，發展汽車融資貸款、保險等高端金融服務，發展會計、法律等專業商務服務，以及整車、零部件物流等高效流通服務，推動功能區內汽車產業發展標準廠房、汽車產業特色專業樓宇、汽車產業發展能源供給、汽車交通物流、通信通訊等的建設，通過先行完善汽車產業生產性服務配套，不斷吸引新型車企與產業要素向功能區內集聚。

(2)完善高端生活功能。規劃龍泉皇冠湖城市中心、簡州龍馬湖中心區等，完善功能區城市中心體系，布局體育中心、市民中心等重大城市功能設施。

(3)結合綠色智能汽車與新能源汽車產業的人才結構研究分析，基于“兩車”人才群體的工作習慣、活動特征與需求特征，重點布局多元教育、高端醫療、國際社區、人才公寓、SOHO辦公、高品質的商務辦公與商業服務場所、文體康養、新潮休閑娛樂等生活服務類功能，針對性供給創客空間、24 h便利商業、共享辦公等工作配套服務設施和體驗式書店、創意集市、汽車主題藝術館等新潮文藝的生活配套設施，完善功能區生活服務功能配套，塑造共享交互的工作空間、生活空間和社交空間，強化社區服務中心、鄰里中心等公共服務平臺的打造。通過發展適應新能源與智能網聯汽車人才需求的生活性行業，構建形成便捷舒適、親切宜人、包容開放的功能區城市生活空間環境。

(4)完善綠色可持續生態功能。在功能區內規劃布局驛馬河公園等類型多樣的綜合城市公園，形成汽車主題公園等特色凸顯的專類城市公園，統籌布局星羅棋布的小游園、微綠地，并推進功能區內天府綠道的建設，以綠道為鏈串聯城市功能設施、公共服務設施、公園綠化體系、道路交通站點，并全面圍繞綠地公園組織功能區產業要素與生活空間，構建人城境業高度和諧統一的功能區大美形態(圖12、圖13)。

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖12 基于公園城市理念的功能區空間場景營造示意

資料來源：成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》成果。圖13 圍繞綠地公園組織功能區空間的效果示意

3.5 圍繞汽車產業發展需求，構建靈活高效的政策生態

圍繞產業功能區汽車產業發展需求，創新管理體制，構建靈活高效的政策生態。

(1)優化政務環境。積極承接用好國家、省、市下放的部分省級經濟管理審批權限和完全市級經濟管理權限。堅持以服務產業生態圈需求為導向，持續跟蹤、動態優化已出臺產業政策，積極研究支持新能源汽車、智能網聯汽車等功能區產業經濟發展的專項政策，深化“全生命周期”行政審批流程再造試點，提高政務服務質量和效率，不斷激發市場主體活力。

(2)強化要素保障。強化用地保障，對符合功能區產業發展定位的先進汽車、高端裝備、新經濟等產業項目，給予土地、能源等方面的傾斜；加強產業引導，嚴格項目準入，對工業項目畝均產出、畝均稅收、環境效益進行嚴格審查。創新投融資模式，通過PPP、股權融資、專利質押融資等形式，多渠道擴大功能區融資規模，引導和撬動更多社會資本向區內聚集。

(3)提升管理團隊專業化水平。按照綠色智能汽車產業功能區建設要求，在全市范圍內選調一批汽車產業培育、汽車招商引資、車企對接服務等方面專業管理人才。

4 結束語

產業功能區作為面向城市轉型發展新階段與高質量發展新要求下的城市發展理念，在其規劃編制中，應全面體現新精神與新理念，深刻反映產業功能區的理念內涵，創新與探索規劃的編制方法，在邏輯內核上完成從“產城人”到“人城產”的轉變，在規劃范圍上完成從區劃藩籬到全面協同的轉變，在涵蓋內容上完成從要素割裂到有機融合的轉變，在深度要求上完成從粗獷布局到精準落位的轉變，從而形成“三生”協調、產城融合、職住平衡的高品質生產生活示范區，推動城市轉型升級和推進經濟高質量發展，塑造城市未來新形態。另外，由于我們對產業功能區的理論內涵研究與規劃實踐探索才剛剛起步，本文對產業功能區規劃編制思路方法的探索及成都市綠色智能汽車產業功能區的規劃實踐，期望能有助于進一步厘清產業功能區的概念內涵，在一定程度上為其他產業功能區的規劃編制提供可參考可借鑒的經驗做法，共同促進產業功能區理念在規劃建設中的貫徹落實。

本文基于成都市規劃設計研究院編制的《成都市綠色智能汽車產業功能區總體規劃》，項目組成員包括：唐鵬、彭耕、熊琳、代鑫、洪穎、李云鵬等，文中圖表除特別標注外均來自該項目。