貴州易地扶貧搬遷安置區合作治理路徑研究

王 菊 周 羿 韋 英 趙伶俐

(1、2、3、4.安順學院經濟與管理學院，貴州 安順561000)

易地扶貧搬遷安置區是以政府為主導集中解決居住在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧發展問題。截至2019年8月31日，貴州已累計建成易地扶貧搬遷安置點943個，累計完成搬遷入住184.5萬人。[1]易地扶貧搬遷安置區實質上已經脫離了農村社區，但是離城市社區還有一定的差距，不完全具備城市社區現有的元素，正處于由農村社區向城市社區過渡的特殊時期。為了全面推進易地扶貧搬遷后續工作，實現安置區社區合作治理是時代的選擇。

一、貴州易地扶貧搬遷安置區社區合作治理的實踐

(一)重視安置區基礎設施建設

貴州易地扶貧搬遷安置區遵循“科學選點，合理布局”的原則，安置房人均住房面積不超過20平方米。易地扶貧搬遷投資建檔立卡貧困人口6萬元/人，其中:安置區基礎設施2萬元/人，占投資總數的33%。

安置區的基礎設施建設投資由政府統籌用于建設集中安置點內部的水、電、路、訊、垃圾收運、污水治理等基礎設施和公共服務設施，不能發給搬遷對象。另外，部分安置點公共文化基礎設施也基本建成，包括圖書館、鄉愁館、宣傳欄、文體活動中心、老年服務中心、兒童活動中心、平價購物中心、紅白喜事操辦場所等，能較好滿足搬遷群眾各類活動需要。

(二)重視安置區組織建設

安置區組織建設工作包括組織領導、構建社區組織體系等保障安置區建設工作和參與安置區社區治理組織體系。

第一，成立易地扶貧搬遷安置區社區治理組織領導體系。貴州易地扶貧搬遷按照“省負總責、市州統籌、縣為主體”的工作原則，強化組織領導。省級成立了以民政廳主要負責人為主任，其他相關職能部門主要負責人為副主任，相關職能部門抽調工作人員為成員的組織機構。市州政府成立了以市民政局主要負責人擔任組長，其他相關職能部門的重要負責人擔任副主任，各相關職能部門抽調工作員為成員的易地扶貧搬遷社區治理體系工作專班?？h級成立縣政府主要領導擔任組長，分管領導擔任副組長，民政、移民、教育、公安、衛計、人社、供銷社、遷入地街道、遷出地鄉(鎮)主要負責人為成員的社區服務工作領導小組，下設工作專班，從各成員單位抽調人員現場辦公，組建安置區服務中心，按成員單位工作職責專項負責安置點社區服務和搬遷群眾后續保障等工作，不斷提升安置點社區服務質量和水平，幫助群眾完成從村民到新城市居民的轉化。

第二，設置基本管理單元，全力推進安置區設置規范化。易地扶貧搬遷安置區按照便于管理、便于服務、便于居民自治的原則，綜合考慮城市規劃、安置區建設規模、安置區發展空間、安置區社會管理等因素。一是將規模大(安置人口達到1萬及其以上)的安置點通過適當調整行政區劃等方式設立街道辦事處。二是對規模在1000 人以上9000人以下安置點設立辦事服務機構。三是按照城市社區標準新建易地扶貧搬遷社區。四是對于未到達社區建設條件的易地扶貧搬遷安置點就近納入村(居)進行管理，建立村(居)民小組。

第三，完善安置區組織體系建設。見圖1。

圖1 貴州XX易地扶貧搬遷安置點社區治理結構圖

一是黨組織建設。充分發揮安置點基層黨組織領導核心作用，著力打造“黨工委—黨支部—黨小組(樓棟長)—群眾”的服務體系。二是政府組織建設。縣級政府及各職能部門抽調人員到安置區組建社區服務中心，服務中心屬于股級單位，編制一般為4至5人，在街道黨工委的領導下專門為上級政府或政府各職能部門提供服務，包括報送數據和執行政府安排的各項工作。另外，由各鄉鎮抽調人員組建安置區一站式服務中心，專門針對搬遷移民的各種需求提供咨詢和服務工作。三是選舉成立居民委員會和業主委員會。貴州易地扶貧搬遷安置區絕大多數已經完成居民委員會的選舉和業主委員會的選舉工作。安置區居民委員會在完成自我管理、自我服務、自我教育的基礎上，既要協助社區服務中心統計數據和安排執行各項工作，又要為社區一站式服務中心統籌協調各方面的工作。四是建立安置點群團組織和社會組織，廣泛引導各類社會力量參與安置點社區發展和服務，積極搭建服務平臺，創新服務載體，提高服務實效。值得提出的是，部分安置區組建了扶貧車間。扶貧車間主要幫助搬遷群眾提供就業崗位或介紹就業等咨詢服務，這是貴州易地扶貧搬遷安置區的創舉。

(三)重視安置區服務功能建設

安置區社區服務功能主要從生活、物業和社會便民服務等方面來建設，具體可以分為安置區移民生活方面的服務、安置區物業管理服務、安置區的便民利民服務三個大類。一是安置區移民生活的服務，包括方便移民、為移民提供生活上方便的安置區內或周邊生活超市、農貿市場等。二是安置區的物業管理。貴州易地扶貧搬遷安置區規模相對較大的基本已經引進標準化的物業管理。為了緩解安置區移民的資金支付壓力，有的安置區所產生的物管費前三年是由縣移民局統一支付，后面才慢慢過渡到移民自己支付。三是安置區的便民利民服務。安置區便民利民服務主要是通過建設一站式便民利民服務中心提供各方面的服務。

(四)重視安置區制度建設

安置區內制度建設主要立足滿足移民多層次、多樣化需求，堅持用“以人為本”的理念建設社區并落實到社區的每一項服務功能上，具體包括規范安置區內移民行為和規范安置區內工作人員行為的各種規章制度。第一，安置區內規范移民行為的規章制度包括懲罰性和獎勵性兩個方面，懲罰性的包括禁止亂停亂放、禁止亂擺攤點、禁止亂扔垃圾、禁止飼養寵物等規范移民行為的各種制度；獎勵性的包括提倡講究衛生，設置安置區內移民家庭衛生評比制度；提倡文明行為，制定文明行為指導規范等。第二，安置區內社區移民相互規約的制度——居民公約。把環境衛生、濫辦酒席、社會治安、精神文明建設等寫入《居民公約》?！毒用窆s》既為社區內移民的行為提供行動指南，規范移民的行為，對違反公約之人提供具體的懲罰措施，又為社區內移民之間提供相互監督的標準，監督搬遷社區群眾遵照執行，實現社區自我教育、自我管理、自我服務的目標，營造良好的社會氛圍，提高安置點社區精神文明建設質量[2]。第三，對規范安置區內社區工作人員及對工作崗位職責做出明確規定的各種規章制度，包括居委會工作職責、居委會辦公室管理制度、居民委員會會議制度、便民服務承諾等社區管理服務制度。

(五)重視安置區規范化管理

貴州易地扶貧搬遷安置區規范化管理涉及到社區管理內容的方方面面，與前幾個階段的區別在于使用信息技術、管理的方式方法得到優化，讓社區管理更科學更合理。目前，貴州多數易地扶貧搬遷安置區社區管理正在向規范化、標準化建設，要完全實現安置區精細化管理還必須加倍努力。貴州易地扶貧搬遷安置區規范化管理體現在以下幾個方面：一是安置區內實行網格化管理。一般是將安置區劃分為幾個網格，每個網格由幾棟樓組成。每個網格設置網格長1名，網格內的每一棟樓設置1名樓棟長，實現“居民委員會—網格—樓棟”的社區網格化管理模式。網格長由社區居委會1名成員擔任，樓棟長由居民大會選舉產生或居民推薦產生，樓棟長對網格長負責，網格長對社區居民委員會負責。二是建構社區網格管理示意圖(如表1)。社區網絡管理示意圖結合當代信息技術，把社區網格化管理實現精細化管理。從表1 可以看出，一棟樓配有1名樓棟長，樓棟長對整棟樓的居民服務，每棟樓可以分成幾個單元，每個單元的每一層樓對每一戶搬遷戶進行編號(如果第一層樓有兩戶搬遷戶，編號一般為101、102；如果第一層樓有4戶搬遷戶，編號為101、102、103、104；第二層則為201、202或者201、202、203、204等等，如此類推)，每戶編號下，專門張貼了該搬遷戶的二維碼，只要對二維碼圖片進行掃描，該搬遷戶的具體信息就完全顯示出來，這種安置點社區網絡管理示意圖很好地對居民的信息進行管理，方便社區工作者在開展工作時對扶貧搬遷戶信息的整體了解。另外，如果有一戶搬遷戶是黨員，就在示意圖上該戶所在的門牌標號的位置貼個很微小的紅色黨徽，從全區圖上看，只要張貼了黨徽的門牌號，該搬遷安置戶就是黨員家庭。對于殘疾人家庭，社區設計的是黃色六角星，如果在搬遷戶門牌號處張貼了一顆黃色六角星，表示該戶有一人殘疾，張貼了兩顆黃色六角星，表示該戶有兩人殘疾人，不管是幾人殘疾，該戶都屬于殘疾人家庭，方便社區工作人在開展工作時不用花費大量時間翻看紙質資料直接可以看出哪些家庭是殘疾人家庭。這種結合大數據信息技術創新社區管理方式，既減少了開展社區工作的成本，又提高了安置區社區治理的效率。

表1 貴州XX易地扶貧搬遷安置區社區網絡管理

二、貴州易地扶貧搬遷安置區社區合作治理存在的問題

(一)易地扶貧搬遷安置區治理主體單一

貴州多數易地扶貧搬遷安置區存在社區治理主體單一的問題。究其原因主要是傳統的社區治理模式導致參與社區治理主體的單一。

從圖1可以看出，該區的社區治理是有多個組織參與進來，但是根據工作的隸屬關系來看，實際上多數組織均處于政府及其各職能部門的指導下開展工作，政府的積極主動導致了其他參與社區治理的組織處于被動狀態。比如，社區服務中心是政府為了做好易地扶貧搬遷工作，在搬遷安置區設置的股級政府機構。其他參與治理組織均在社區服務中心的指導下開展工作，實質就是政府在用傳統的方式治理安置區。一方面各治理主體均在政府的指導下設立，或多或少會帶有政府的意志；另一方面，安置區社區治理的內容主要是圍繞政府安排的工作來開展，社區居民的自我教育、自我管理、自我服務流于形式，難以實現。

(二)易地扶貧搬遷安置區社區治理主體之間的合作程度低

安置區社區治理主體間的合作維度主要有三個方面：一是主體間是否有合作的意愿；二是主體間是否有共同的目標；三是主體間是否有參與的實際行動。從以上三個維度看，當前易地扶貧搬遷安置區社區治理主體間合作程度較低。易地扶貧搬遷安置區既是人類社會的減貧工作，同時也是一項艱巨的政治任務，多數參與治理主體，特別是政府各職能部門，主要是為了完成當前的政治任務，不一定有與其他主體合作的意愿，與其他主體也沒有共同目標，只是想盡早結束工作。對于“參與”，可能只有形式上的參與，實質不一定是真正的參與。

(三)易地扶貧搬遷安置區社區治理過程中大數據信息技術運用程度低

據筆者調查了解，易地扶貧搬遷安置區社區管理運用大數據信息技術僅僅只體現在安置區網格化管理和安置區治安管理方面。

安置區網格化管理運用大數據信息技術主要是把社區劃分為幾個網格，制作社區網格示意圖，且對每一戶搬遷戶都設有二維碼，只要社區工作員需要，掃一掃二維碼便了解搬遷安置戶的信息，包括對應黨員家庭、殘疾人家庭都在網格里體現。社區治安管理運用大數據信息技術，除了監控系統安裝使用外，安保人員或社區干部建立的針對搬遷群眾的微信群，目的是便于及時掌握搬遷戶的情況，在搬遷戶遇到問題后能夠第一時間得到回應。貴州多數易地扶貧搬遷安置區運用大數據信息技術非常有限，只涉及部分社區治理的內容，且沒有充分運用，大數據信息技術未能覆蓋社區治理的全部內容，缺乏社區內外綜合數據處理中心，沒有形成綜合數據處理平臺。也就是說未能建立起一個既能夠連接社區外也能夠連接社區內的綜合數據處理平臺，平臺內各功能模塊應有獨立的入口，便于不同的人員可以根據不同的需求進入不同的模塊。而各獨立模塊之間應該具備綜合分析的功能，能夠為不同的社區事務提供科學的處理方式。

三、大數據時代貴州易地扶貧搬遷安置區社區合作治理的路徑探討

(一)應充分運用大數據信息技術，讓安置區建設與治理同步進行

貴州的易地扶貧搬遷，在頂層設計上，開始主要重視社區建設。而實踐證明易地扶貧搬遷安置區與傳統的農村社區和城市社區有本質的區別。在開始建立之初，基本上所有關于社區治理的信息數據均為零，它不像傳統的老舊社區一樣有些難以根治的詬病，這就非常有利于一開始就應設計好建設與治理同步進行。具體步驟為：

第一， 轉變治理理念。易地扶貧搬遷安置區的建設與治理同步進行，首先在頂層設計時就應該轉變治理理念，把傳統的以政府為主導的治理模式變為以大數據信息技術為中心的合作治理模式。政府應下放公權力，讓更多的社會組織參與到社區治理過程中來。

第二， 收集大量數據，讓大數據信息技術貫穿于安置社區的建設與治理全過程。對于一個全新的社區建設，前期既沒有基礎，也沒有相關數據，正好可以實現數據從無到有的建設過程，以便于后期數據在處理的過程中可以忽略部分影響因素。安置區在建設過程中，因充分運用大數據信息技術，已經為后期的治理奠定了良好的基礎。

第三， 保障大數據信息技術運用的設備到位。大數據信息技術的優化使用需要設備支持，沒有相關的設備，是不能把數據信息進行轉換使用的。所以，各安置區要實現大數據為中心的社區合作治理，必須保證相應的載體設備能夠到位。

第四， 培養大數據信息技術管理人才。大數據信息技術是先進的科學技術，沒有掌握信息技術的相關人才是不能完全實現的，即便不能掌握核心技術，最基本的要求是學會使用。安置區要考慮如何培養社區大數據管理人才并長期為安置區服務。

通過以上幾個步驟，可以確保大數據信息技術除了幫助鄉鎮工作人員對搬遷貧困戶的建檔立卡及跟蹤服務工作，幫助多元參與治理主體間信息的互通，減少資源的浪費和縮短工程實施期限外，對安置區的社區治理作用也非常大。大數據信息技術可以推動安置區以黨建、民政、勞動、社保、教育、醫療、就業幫扶等政務管理系統，以及居民事務、矛盾糾紛化解、移民網格化檔案等社區服務系統，打造“網格問需、集成分解、零距離服務”數字化平臺[3]，最終實現社區治理綜合數據服務平臺。

(二)重組易地扶貧搬遷安置區社區治理組織模式

治理強調的是治理主體的多元化，是多元主體合作治理。在傳統的社會治理體制下，社會治理路徑主要是通過權力路徑、法律路徑和管理路徑來實現的，權力路徑易出現“骯臟之手”，法律路徑引起“治理時滯”，管理路徑導致“行政傲慢”。在傳統社區治理組織模式下，政府是社區管理唯一的權力主體。傳統的社區管理模式大多采取半行政性和半自治性相結合的方式進行，實際上，社區從未脫離過行政控制，社區居民委員會變成政府的“二級執行機構”，這違背了社區治理的本質。多元主體的合作治理要求政府權力下放，要求各治理主體治理能力提升，要求重組社區治理組織結構模式。

安置區應充分利用大數據信息技術的交互作用，逐漸將傳統的權力比較集中的“金字塔”管理體制轉變為以領導機構為核心的發散性、 融合式的多元主體“蛛網狀”治理模式[4]。再過渡到以使治理網絡集群度得到合理的稀釋，分散的網絡帶來信息利益，同時也幫助治權和公共性進一步擴散，實現治理參與的全民化的“蜂巢狀”治理結構[5]。如圖2所示：實現第一次轉變主要是從“金字塔”治理組織模式轉型“蛛網狀”治理組織模式，實現了多元主體的參與治理，實現了治理組織結構的扁平化，但是治理權力仍然掌握在公共部門手中，未能實現公權力下放。第二次轉變從“蛛網狀”治理組織模式向“蜂巢狀”治理組織模式的轉變，實現了公權力的下放，實現了積極合作、多元協商、相互信任的合作治理路徑?！胺涑矤睢苯M織模式并非以任何一個治理組織為中心，參與治理各主體間享受的權力和擁有的資源平等，可基于大數據信息平臺實現共同決策，共同參與社區內各項事務的治理，最終實現多元主體合作治理。

從“金字塔”治理組織模式轉變到“蜂巢狀”治理組織模式，為什么要經過兩次的轉變而不能一次到位,主要有兩大方面的原因：一是“蜂巢狀”治理結構并不意味著完全排斥公權力，必要的時候需要公權力為安置區社區治理做保障；二是當前以政府為主導權力的“金字塔”社區治理結構，意味著政府控制著社區的管理權，一下子實現公權力的完全下放，顯然不太可能，這需要一定的時間讓公共部門充分適應。

“蜂巢狀”治理組織模式實現了安置區各參與治理主體在合作治理的過程中，在保持自己組織內部獨立性的同時，各盡所能地與其他主體為了共同的利益和目標而合作，這就改變了社區治理秩序，以合作為基礎的新的治理秩序將誕生。

(三)構建易地扶貧搬遷安置區合作治理機制

要實現易地扶貧搬遷安置區社區合作治理，主要從以下四個方面進行：一是需要構建開放的制度環境。安置區社區合作治理需要通過資源的共享來實現，而各參與治理主體所掌握的資源各有所不同，權力相對集中的組織往往掌握更多的資源。技術畢竟不會自動地帶來制度變遷，政府應當更多地通過引導性職能的發揮來推動治理模式的轉型和社區合作治理的發生[6]。這時就需要制定政策，需要掌握公權力的部門下放權力，共同營造公正、平等的社會制度環境。二是需要構建各治理主體間的相互信任。易地扶貧搬遷安置區社區合作治理需要合作主體間的相互信任作為基礎。合作治理的實現，需要政府和市場對參與安置區治理主體的信任，更需各治理主體之間的相互信任。找到一個既能避免主體間盲目的信任又能使政府充分信任的工具，是非常重要的。其他治理主體的存在并不會成為政府的治理競爭者，更不會取代政府或市場的角色，而是與政府和市場共同構成“治理行動者系統”，這種系統主體之間是有差異的，“正因為合作者之間存在著差異，他們的合作效能才會得到放大”[7]。三是需要重構安置區共同目標。目前，脫離貧困是易地扶貧搬遷安置區社區治理的共同目標。脫離貧困主要是“通過易地扶貧搬遷安置社區的建設，讓居住在‘一方水土養不起一方人’的貧困戶從生存環境惡劣的地方集中搬遷到政府統一規劃的新社區，通過發展特色農牧業、勞務經濟、現代服務業等，改善貧困人口生產方式和生活質量”[8]。這是不可否定的易地扶貧搬遷安置區共同存在的內在需求。從中央到地方，各級政府都是圍繞這種重“安置區建設”，輕“安置區治理”的邏輯來設計易地扶貧搬遷安置區工作。這就導致建設過程中安置戶出現諸多不適應，這就需要重構安置區共同目標——合作治理。這種以“治理”邏輯設計的目標才是安置區社區治理主體之間應達成的共識，只有社區治理主體間有明確的共同目標，才能夠促進主體間的合作行為。四是需要各治理主體間付諸實際行動。按照集體行動的邏輯，要組織易地扶貧搬遷安置區各治理主體間進行有效的合作，似乎變得不太可能，“公地的悲劇”是經常發生的。但是柳亦博認為在集體利他的行動邏輯下更容易實現長期的合作共贏。而這種集體利他行為的產生需要一種恰當的“共同想象”。易地扶貧搬遷安置區治理主體間的“共同想象”可以理解為“脫離貧困”“共同富?！薄懊篮蒙睢?，安置區這種合理的共同構想可以激發各主體間合作愿望需求的產生，從而促使合作的行動發生。

結 語

貴州計劃建設944個易地扶貧搬遷安置區，已有943個投入使用，如此大規模的易地扶貧搬遷安置區建設和治理，經歷了幾個主要階段，每個階段都有其重點建設和治理的內容。盡管每個階段側重建設的內容不同，但也不是截然分開，多數是幾個重點內容同步進行。為了保證易地扶貧搬遷后續扶持工作，省、市、縣以及實施街道辦事處或鄉(鎮)在安置區社區治理過程中專門成立了組織領導，制定了系列政策體系，但是安置區在社區治理過程中仍然出現治理主體單一、主體間合作程度較低以及運用信息技術程度較低的問題，為了改變現有安置區社區治理狀況，必須轉變傳統社區治理理念，應以大數據信息技術為中心，在開放的制度環境下，立足于各參與治理主體間相互信任的基礎上，重構安置區共同目標，圍繞目標開展實際的合作行動來實現安置區的合作治理。