回應性、自主性與地方政府低保政策執行意愿
——基于廣東省市際面板數據的實證分析*

肖棣文 林禹津 陳雪瑩

前 言

最低生活保障政策（簡稱“低保政策”）是我國社會保障體系的重要組成部分。截至目前，它已成為我國應對貧困問題、進行收入再分配和維護社會穩定的重要工具。在執行低保政策方面，中央政府近年來持續增加財政支持，旨在刺激地方政府完善低保政策。然而，各地低保申領人數和財政規模都呈收縮趨勢。中央政府的財政投入并未帶來地方低保政策的福利水平提升，這在一定程度上可歸因為地方政府的執行意愿和實際行動。聚焦低保政策執行的研究已有相當的積累：要么從福利國家政治經濟學視角探討影響低保政策變遷的因素；①要么從府際關系視角展示低保政策如何擴散；②或者從基層治理方式與低保瞄準機制角度研究政策執行困境；③以及探討地方財政如何影響低保政策的發展④。既有研究仍有不足：（1）尚缺乏從低保政策執行動力的角度對低保政策發展演變進行系統解釋；（2）要么使用以省為單位的加總數據、要么關注街頭官僚在一線的執行過程，前者簡化了省級區域內部的地方差異，后者聚焦街頭一線則很難捕捉到地方政府的實際執行動機。（3）雖然地方政府是低保政策執行主體，但既有研究多聚焦影響它們行為的外部因素，對其自身的偏好和決策自主度缺乏應有的關注。理解地方政府的低保政策執行意愿的解釋框架，理應圍繞政府主體如何回應外界壓力、如何自主選擇兩個維度來進行構建。

有鑒于此，本研究選擇廣東省各地級市作為研究樣本，建立市際面板數據，分析影響地方政府低保政策執行意愿的因素，進而探討低保政策執行的地方差異和低保福利相對收縮的原因。本文行文結構如下：第一部分將回顧我國低保政策發展特征；第二部分是基于“自主性-回應性”理論模型提出假設；第三部分介紹樣本選擇和研究設計；第四部分展示主要的實證結果；第五部分是研究結論和意義。

一、中國低保政策的發展特征

我國低保政策執行具有“中央指導，地方落實”的特征。中央政府主要通過出臺政策文件規范低保制度建設，并對各地低保進行財政補助；地方政府則負責制定低保細則、確認低保對象和確保財政支出的充分性。

中央政府在過去二十余年通過設立專項資金等方式，逐步擴大對低保的財政補助，努力推動低保規模擴張。以城市低保為例，中央政府支出在全國城市低保財政預算支出中由2005年的112億元升至2016年的883億元，相應占比從57%升至73%（圖1）。地方政府低保政策執行卻不如中央政府所愿，各省低保規模在2015年前下降趨勢明顯。同為城市低保，各省城市低保財政支出占一般公共預算支出比重由2005年的0.79%降至2014年的0.58%（圖1）；同時期，低保申領人數占城鎮人口比重由3.98%降至2.51%。各省低保的財政支出規模也存在差異。在2005～2016年期間，華北、華東、華南等地區城市低保規模低于全國0.78%的平均水平。⑤可見，各地對待低保政策的態度并不一致。

圖1 中央城市低保預算安排與地方城市低保發展（2005～2016）說明：1.本表由作者制作。2.數據來源于2006～2017年的《中國民政統計年鑒》、《中國財政年鑒》。

二、理論模型與研究假設

中國社會保障體系日趨完善，但為何低保規模會收縮？基于文獻回顧，本研究認為低保規模變化跟地方政府執行意愿和實際行為相關性極高。地方政府會基于各種環境因素（如：上級政府要求、同級政府競爭、區域社會經濟條件和社會風險）帶來的壓力和政府自身能力、社會保障體系完善度等自主可控要素來確定低保政策執行的態度。本研究嘗試將執行低保政策的地方政府視為整體，從地方政府應對各方壓力的回應性和以政府能力、既定政策體系為基礎的自主性兩個維度來探討地方政府的執行意愿，展現為何各地低保政策執行出現顯著不同。

（一）地方政府回應性與低保政策執行

1.回應上級政府壓力

上級政府的態度對地方政府政策執行非常關鍵。上級政府可以通過控制人事、財政資源對下級政府施加影響。上級的要求也會讓地方政府通過政策執行達到相應考核，完成對上級政府的回應。比如，孟天廣等基于調查實驗的虛擬情景設計就驗證了上級政府對經濟發展存在偏好時，縣級官員會大幅增加經濟發展支出。⑥但地方政府在執行社會政策時，是否受上級政府指令影響還缺乏實證證據。就低保而言，低保政策在早期雖屬城市的自主創新，但中央和省級政府的共同推動才使之最終落實。⑦基于此，本研究得出假設1：上級政府對低保政策的重視會促進地方政府對該政策的執行意愿。

2.回應社會不穩定壓力

地方政府對維持社會秩序負直接責任，核心任務之一就是確保社會穩定。低保政策最初正是為緩解因國企改革而來的社會不穩定而設。《城市居民最低生活保障條例》規定低保領取須為“為無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民”。“本地戶籍”也是居民申請低保的重要限制條件，“需由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮人民政府提出書面申請”。地方政府執行低保政策時，對不同社會群體（如：國企和事業單位職工與其他城鎮職工、勞動群體和非勞動群體、本地戶籍人口和非本地戶籍人口等）的回應可能會有不同。基于對政府回應社會不穩定壓力的分析，本文提出假設2：地方政府執行低保政策，可能優先回應正規就業“優勢”勞工和本地戶籍的失業風險。

3.回應社會需求

社會政策以滿足社會需求和促進公民權利為特征。⑧基于身份認同形成的各種社會群體有著多樣的社會需求。基于政治合法性和政治晉升激勵，地方政府會關注并回應社會需求。⑨同時，實現公民權利或社會需求都需要投入成本。⑩低保政策要由中高收入階層承擔部分成本，收入再分配性鮮明，這可能受到他們的排斥。?相對于低收入階層，擁有更優政治參與條件的中高收入階層更能對地方政府產生影響，從而限制收入再分配性社會政策的發展。?由此可推斷，中高收入階層與低收入階層在低保政策議題上可能形成利益沖突。同時，中高收入階層往往能夠負擔更高的沖突成本，在公共資源分配過程中占據優勢，使地方政府優先回應該群體的社會需求和權利實現。基于上述分析，本文提出假設3：不同收入階層在低保政策上存在權利沖突，低保政策規模可能會受到中高收入階層規模的限制。

（二）地方政府自主性與低保政策執行

1.地方政府政策偏好

政府在選擇政策時會考慮它們的實施對自身利益的影響，對不同政策的重視程度有高低之分。?政策項目之間存在替代效應，當政府選擇某一種政策項目達成政策目標時，會相應減少對其他政策項目的關注。這同樣適用于社會保障體系建設。社會政策項目通常可分為三類：普惠型（universal programs）、家計調查型（means-tested programs）和社會保險（social insurance programs）。?目前，中國的普惠型社會政策項目主要集中在教育領域，低保政策歸于家計調查型，而養老保險、醫療保險則屬社會保險。基于政府自身利益視角，特別是基于發展中國家社會政策的研究發現，相較于社會救助政策，發展中國家政府更偏好發展社會保險。?這可能是因為多主體出資的社會保險使政府的財政壓力最小。同時，發展中國家更重視經濟發展，社會保障項目往往會遷就于經濟政策。出于經濟發展的考量，發展中國家政府也會更傾向用社會保險項目來實現社會保障目標。中國社會保障體系建設就有這樣的特點。?我國的低保政策亦不例外地受到經濟發展優先目標的影響；政府創立財政補貼和個人繳費相結合的居民社會保險以解決社會保險的擴面問題。?基于對社會政策偏好的分析，本文提出假設4：政府發展社會保險政策的偏好可能導致社會保險項目對低保政策的替代。

2.地方政府治理自主性

中國地方政府的治理自主性集中體現為掌握財政支出和經濟發展的主動權。?中國的財政分權體制提高了地方政府的自主性與積極性，促使地方進行改革創新以推動經濟發展，?這又進一步推動地方政府自主性的提升?。同時，地方干部晉升采用以經濟發展為主的考核方式，誘發地方官員最大限度地擴張自主性來發展經濟獲得政績、贏得“晉升錦標賽”。然而，在治理過程中，地方政府還要推動政治、民生、文化和生態的建設。而在“先增長后分配”的發展主義思想指導下，具備高度自主性的地方政府對能為當期地區經濟增長直接貢獻的經濟政策的偏好優先于社會政策。在經濟發展程度較低的地區，財政分權的積極作用比經濟發展程度較高的地區更不顯著，反而會更努力追求GDP增長以既解決本地居民的溫飽問題又獲得鮮亮的政績，減少對低保的投入、限制其支付規模。基于對地方政府治理自主性的分析，本文提出假設5：隨著地方政府相對中央政府的治理自主性增強，低保政策的發展會受到限制，在經濟欠發達地區更明顯。

三、實證分析對象選擇與研究設計

本文聚焦于中國低保政策執行過程中的市級政府，以此來討論地方政府的低保政策執行意愿。基于研究設計，本文選擇在廣東省進行數據收集，并用廣東省20個地級市2003年至2017年的面板數據進行實證分析。原因包括：首先，廣東省低保制度較為完善。自低保制度建立以來，廣東省通過出臺各種行政法規與指導性文件不斷優化低保制度。2013年起，廣東省民政廳根據經濟、社會發展水平將各市劃為四類地區并制定城鄉低保標準（表1）。2017年頒布的《廣東省社會救助條例》和2019年發布的《廣東省最低生活保障制度實施辦法》，進一步完善了低保標準和城鄉低保一體化建設。其次，廣東省各地市的低保規模存在較大差異，與全國的情況相似。此外，廣東省的統計數據較為完整，便于展開實證研究。

（一）變量設計與數據測量

地方政府在低保政策上的努力程度，主要采用低保財政支出規模以及低保人口覆蓋率這兩個變量來衡量。前者能夠客觀反映地方政府對于低保政策的重視度，而后者則反映地方政府在既有經濟水平下對貧困群體的范圍界定。其中，低保財政支出規模使用當年低保財政支出占地方一般公共預算支出比重來測量，低保人口覆蓋率使用當年低保領取人數占全市戶籍總人口比重來測量。本文將基于這兩個被解釋變量展開回歸分析，探究影響地方政府低保政策執行意愿的因素。

為驗證研究假設，本文選擇以下變量進行分析（見表2）。

表1 2013年廣東省城鄉低保最低標準及補差水平

圖2 2016年廣東各區域城市低保規模

表2 變量、數據指標及計算方式

說明：1.本表由作者制作。2.針對變量有如下說明：首先，國民收入初次分配狀況。由于缺乏相應的數據指標，本文通過計算全市城鄉整體的工資性收入占地區生產總值的比重來衡量。其次，中高收入群體規模變量。它由三個變量擬合而成，包括當地高等教育在校學生數占常住人口比重、城鎮單位就業人員工資總額占地區生產總值比重、社會中的技術勞動者數量（包括金融從業人員、教師、科研人員、衛生技術人員、醫師）占常住人口比重。同時，為減輕三個變量間相關關系的影響，本文通過主成分分析法得出這三個變量的得分，在此基礎上加權計算出中高收入群體規模的綜合得分值。

由于社會經濟發展會產生一定的減貧效應，而政府可能會因此縮減低保規模，所以本文引入三個控制變量，包括地方經濟增長、國民收入初次分配狀況以及居民社會生活水平。其中，人均地區生產總值能夠較為直觀地反映地區經濟發展水平；地區生產總值中工資性收入占比能夠在一定程度上反映社會的實際收入情況；恩格爾系數能夠衡量居民的社會生活水平。

在引入控制變量后，本文重點關注五個維度的解釋變量。第一個是地方政府對上級政府的回應性，這一點通過地區與時間的交互項虛擬變量來檢驗，在上級政府發布規范性文件后，地方政府執行意愿的變化。第二個維度是地方政府面臨的社會風險壓力。該維度將通過測量不同群體的失業風險，以此分析地方政府是否會有選擇性地實施政策；通過測量社會貧困風險概率來判斷地方政府對社會風險的回應性。第三個維度是非低保受益人群社會需求，通過測量中高收入階層群體在社會中的規模，以此來檢驗中高收入階層是否會限制低保福利規模的擴張。第四個維度是政策偏好自主性，通過測量地方政府對社會保險項目的投入規模，分析繳費型社會政策項目是否會對低保政策項目形成擠出效應。第五個維度是地方政府治理自主性，使用地方財政自主性和地方經濟發展自主度兩個變量進行衡量，以此判斷地方政府是否會更加關注經濟建設，從而抑制低保政策發展。

本文收集了廣東省20個地級市2003年至2017年的相關數據。由于數據缺乏，汕尾市不納入本文分析范疇。解釋變量和控制變量的數據均來自相應年份的《廣東統計年鑒》、各地級市統計年鑒、年鑒和國民經濟和社會發展統計公報。被解釋變量的數據來源包括三個方面：上述所提及的資料；潮州、佛山的部分數據來自相應年份的《中國民政統計年鑒》；陽江、湛江、惠州的數據來自市民政局救災救濟科提供的資料。

（二）計量模型與分析方法

結合研究假設和面板數據的特征，本文運用固定模型的最小二乘虛擬變量法（Least Square Dummy Variable，簡稱LSDV）來構建面板數據的回歸分析模型。

其中，下標i表示市，t表示年。Yit為被解釋變量，X′it為解釋變量，Z′it為控制變量；φk Di為虛擬變量；α是常數項，β和δ自變量的系數矩陣；εit是隨機誤差項。

本文使用兩個被解釋變量分別進行檢驗，利用STATA統計軟件來檢驗和解決面板數據可能存在的問題。首先，本文采用LLC法進行單位根檢驗，結果顯示恩格爾系數、養老保險人口覆蓋率和勞動實際FDI存在單位根，于是采用階差法對這三個解釋變量消除單位根。其中，恩格爾系數和養老保險人口覆蓋率的數據通過一階差分實現平穩，勞動實際FDI通過二階差分實現平穩。其次，在社會保險項目和社會結構方面，政府對低保的投入預算是基于上一年的統計數據做出的，即上一年的統計數據對下一年的低保支出存在顯著的影響，因此本文對醫療保險人口覆蓋率、養老保險人口覆蓋率和中高收入群體規模進行滯后一期。隨后使用F檢驗和Hausman檢驗選擇更有效的模型。其中，在Hausman檢驗中，兩個被解釋變量的檢驗P值都為0，因此選擇固定效應模型（FE）。為了進一步分析地方財政自主性在廣東不同地區對低保發展的影響，本文在平穩序列和加入滯后項的面板數據的基礎上，選用固定模型的LSDV法，根據表1將四類地區作為虛擬變量納入模型當中（江門市和肇慶市全市統一劃至第四類地區）；同時，為了檢驗地方政府對上級政府壓力的回應性，本文增加了四類地區和2013年前后時間段的交互項，將其作為虛擬變量納入模型當中。最后，使用懷特檢驗發現面板數據存在異方差，所以采用穩健標準誤進行回歸。

表3 變量及描述性統計

四、實證結果

本文運用兩個回歸模型分別對兩個被解釋變量進行檢驗，一共生成四個模型（見表4）。模型（1）、（2）是對低保財政支出占比的檢驗結果，模型（3）、（4）是對低保人口覆蓋率的檢驗結果。其中，模型（1）、（3）加入了四類地區虛擬變量，模型（2）、（4）考慮了四類地區與2013前后時間段的交互項虛擬變量。

表4 市際面板數據回歸結果

注：1.系數下方括號里的數值是標準誤。2.*** 表示p＜0.01，在1% 的水平上顯著；** 表示p＜0.05，在5%的水平上顯著；* 表示p＜0.1，在10% 的水平上顯著。

在回應上級政府壓力方面，各市級政府在2013年廣東省政府發布新的低保政策文件后開始更積極執行低保政策。在加入交互項的模型中，第一、二和四類地區虛擬變量與2013年前后時間段虛擬變量的交互項呈現出顯著性，且系數為負；其中，一二類地區更為顯著（p＜0.01），并且回歸系數的絕對值更大。這意味著在2013年省政府的低保標準通知發布后，上述解釋變量對低保發展產生的限制作用被削弱，并且在經濟發達地區表現得更為明顯。在其他影響因素一致的情況下，上級文件的發布顯著增強了市級政府執行低保政策的意愿。

就回應社會壓力和社會需求而言，市級政府執行低保政策呈現出一定的選擇性。城鎮國有單位職工規模與低保人口覆蓋率呈顯著正相關，在加入時間交互項虛擬變量后與低保財政支出占比顯著負相關。城鎮登記失業率則與財政支出占比相關性不顯著，與低保人口覆蓋率顯著負相關。這表明各地方政府并不從執行低保政策的角度來回應本地戶籍勞動者的失業風險。這可能是因為正規就業群體的失業風險由失業保險來覆蓋。地方經濟開放度在加入時間交互項虛擬變量后與低保財政支出呈負相關，與低保人口覆蓋率不相關。這表明，外向型經濟所帶來的不穩定風險與地方政府執行低保政策的意愿關聯不大。從社會不同階層的需求來看，中高收入群體規模可能對低保發展具有促進作用。在加入地區虛擬變量的模型中，低保財政支出占比與中高收入群體規模顯著正相關。這可能是因為中高收入階層壯大，預示著更充裕的財政收入水平和更慷慨的公共福利服務支出。該群體的影響更可能是間接的。同時，在加入時間交互項虛擬變量后，該解釋變量與低保人口覆蓋率呈負相關。具體原因可能需要新的實證研究來回應。

地方政府選擇醫療保險政策對執行低保政策并無顯著影響，但養老保險政策對低保政策具有一定的替代效應。醫療保險人口覆蓋率這一解釋變量在四個模型中均不顯著。低保財政支出占比與養老保險人口覆蓋率在一定程度上顯著。同時，低保人口覆蓋率與養老保險人口覆蓋率在加入交互項虛擬變量的模型中也呈現一定的負向顯著性。整體而言，市級政府采用社會保險政策來解決社會保障問題的傾向得到驗證，但養老保險政策的替代效應更為明顯。

在地方政府財政自主性方面，市級政府財政自主度的提高會抑制低保發展。地方政府經濟發展自主性提升也不利于低保財政支出規模的增加。地方財政收入與支出之比這一解釋變量在四個模型中都呈現強烈顯著，且系數均為負。這驗證了市級政府的財政自主性越強，低保政策越易受到限制的假設。加入四類地區虛擬變量（一、二類地區為經濟發達地區，三、四類地區為經濟欠發達地區）的檢驗結果表明，在同等地方財政支出與收入之比的情況下，三類地區和四類地區系數絕對值比二類地區更高，這意味著當地方財政自主性增強時，經濟欠發達地區對低保政策的限制比經濟發達地區表現得更明顯。此外，低保財政支出占比與勞動實際FDI（ln.）顯著為負，這一結果驗證了市級政府經濟發展自主性更強時，低保政策執行也更可能處于不利地位。

研究結論與意義

低保政策是中央政府近十余年持續關注的領域，并對政策發展給予有力支持。然而，各地的低保水平卻與中央政府的期待還有不小距離，低保規模出現一定收縮。在考慮經濟增長帶來減貧效應的基礎上，本文選擇廣東省各市作為分析樣本，以地方政府的回應性和自主性兩個維度展開實證研究，以討論低保福利出現緊縮的原因。研究發現：一方面，地方政府執行低保政策的態度是回應各方壓力的體現：第一，地方政府會在上級政府的政策要求下切實推動低保政策執行。就廣東省而言，當省政府出臺相關細則規定以規范低保制度、提升政策關注度時，尤其是在《廣東省人民政府辦公廳關于建立全省城鄉低保最低標準制度的通知》發布后，市級地方政府收縮低保政策福利規模的趨勢受到一定程度遏制。這反映出，若上級政府有積極的社會政策執行意愿且施加政治壓力，會提高下級地方政府的執行意愿。第二，地方政府會通過低保政策執行來回應地方社會不穩定帶來的壓力，但回應具有針對性，對不同壓力的回應程度也有所不同。地方政府的低保政策執行更關注單位職工的貧困問題以及隨之而來的不穩定風險，與其他群體的相關度并不顯著。同時，地方政府更注重調整低保人口覆蓋面來回應社會不穩定壓力，低保財政支出增加與此似乎關聯度不大。第三，中高收入階層的壯大可能會促使地方政府增加低保財政支出，但對低保政策擴大覆蓋面卻可能存在負面影響。這些研究發現說明，外在于地方政府的政治、社會壓力會影響地方低保政策的執行，同時地方政府回應的程度和具體方式也有所不同。

另一方面，地方政府在治理過程中的自主程度對低保政策執行影響顯著。首先，在中國式分權治理結構下地方政府作為社會保障體系建設的主要責任者，偏好推動風險分攤、財政壓力更小的社會保險政策，進而帶來其他社會政策對低保政策的替代作用。其次，地方政府基于財政獨立程度和經濟發展自主程度的提升，會更不愿意在低保政策方面進行投入。在這個意義上，低保政策更像是地方政府試圖甩掉的“包袱”。地方政府可能更愿意將資金投入到基礎設施建設、產業發展等活動之中，追求直接的經濟效益。同時，地方政府招商引資、發展經濟的意愿越高，其縮減低保政策支出的可能性更大。因此，若中央政府不能主導低保政策的推進，對地方政府提出明確要求，低保政策支出規模縮減和消極執行將難以避免。

本文的研究結論對理解地方政府推動社會保障體系建設的行為邏輯有一定啟示。雖然中央政府高度重視社會保障體系建設，但地方政府仍不夠積極。針對這種情況，中央政府應該強化對社會保障體系建設的主導程度。中央政府應提升社會保障體系建設在國家治理體系建設中的地位、建立針對提升基本社會福利保障的正向激勵，并通過財政投入、制度建設提升社會保障政策項目的保障水平和能見度，促使地方政府更加重視包括低保政策在內的兜底型社會保障項目的執行。更進一步地，研究發現地方政府實際也會通過低保政策執行來回應維護社會穩定的壓力，但呈現針對特定群體、選擇對應政策工具的特點。這意味著，若要提升地方政府執行低保政策的積極性，公眾可以通過政策倡導和政策監督等方式與地方政府互動，促使地方政府更加關注包括低保政策在內的社會保障體系的建設，切實提升人民群眾的獲得感和幸福感。

①??彭宅文：《財政轉移支付、地方治理與城市低保發展——基于省際面板數據的實證分析》，廣州：《公共行政評論》，2017年第3期。

②⑦朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，北京：《中國社會科學》，2016年第8期。

③朱亞鵬、劉云香：《制度環境、自由裁量權與中國社會政策執行——以C市城市低保政策執行為例》，廣州：《中山大學學報》（社會科學版），2014年第6期；魏程琳：《權力與關系網絡中的農村低保》，北京：《青年研究》，2014年第3期。

④鄭新業、張莉：《社會救助支付水平的決定因素：來自中國的證據》，北京：《管理世界》，2009年第2期；岳經綸、翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：廣東的案例》，武漢：《社會保障研究》，2009年第2期。

⑤數據根據歷年《中國民政統計年鑒》、《中國財政年鑒》整理。

⑥⑨孟天廣、楊平、蘇政：《轉型中國的公民意見與地方財政決策——基于對地方政府的調查實驗》，哈爾濱：《公共管理學報》，2015年第3期。

⑧楊偉民：《社會政策與公民權利》，南京：《江蘇社會科學》，2002年第3期。

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