低效工業(yè)用地再開發(fā)利用研究與實(shí)踐
——以臨邑縣工業(yè)用地為例

鄭曉亮，孫田

(1.臨邑縣自然資源局，山東 德州 251500；2.山東省自然資源廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250014)

0 引言

低效工業(yè)用地再開發(fā)利用是解決當(dāng)前我國城市用地緊張、人地矛盾突出、土地投入產(chǎn)出效率低等問題的重要手段,是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)[1]。對(duì)城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)的探討，目前主要集中在內(nèi)涵界定、效率評(píng)價(jià)、成因分析、閑置處置等方面，相關(guān)成果對(duì)工業(yè)用地合理利用起到了積極作用[2-4]。

本文基于項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究，以臨邑縣工業(yè)用地調(diào)查為基礎(chǔ)，梳理基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，建立臨邑縣低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系和縣級(jí)工業(yè)用地管理系統(tǒng)，加強(qiáng)土地績效管理，針對(duì)不同低效用地類型提出專項(xiàng)利用方案及意見，為政府制定合理的土地利用規(guī)劃，建立差別化稅收、土地供應(yīng)政策、產(chǎn)業(yè)調(diào)控，最大限度地發(fā)揮土地潛能，提供決策數(shù)據(jù)支撐。

1 工業(yè)用地調(diào)查及低效用地評(píng)價(jià)

國內(nèi)學(xué)者主要從區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)、閑置或遺棄、污染高風(fēng)險(xiǎn)等角度對(duì)低效工業(yè)用地進(jìn)行認(rèn)識(shí)，認(rèn)為低效工業(yè)用地內(nèi)涵包括：已經(jīng)使用或開發(fā)過的工業(yè)用地或建筑物；目前處于閑置、遺棄或未完全利用的工業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的高風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)用地；經(jīng)過整治可再次利用；效益低，有可再開發(fā)潛能的工業(yè)用地等。并將其劃分為：閑置關(guān)停型低效、開發(fā)利用型低效、投入產(chǎn)出型低效、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型低效、合同契約型低效、用途配置型低效6種類型[5-8]。

1.1 研究方法

當(dāng)前，對(duì)低效用地評(píng)價(jià)的方法主要有綜合法、分析法、屬性分類法等。本文從有利于低效用地再開發(fā)角度出發(fā)，結(jié)合臨邑縣當(dāng)前工業(yè)企業(yè)用地現(xiàn)狀，采用綜合分析的方法進(jìn)行分析，并建立工業(yè)企業(yè)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫[9]。

1.1.1 工業(yè)企業(yè)用地利用現(xiàn)狀調(diào)查

以臨邑縣工業(yè)企業(yè)用地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，按照《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T21010—2017)，采用實(shí)地測(cè)量、現(xiàn)場(chǎng)詢問、系統(tǒng)查詢及圖庫判別等方式，對(duì)臨邑縣城區(qū)、開發(fā)區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)用地的規(guī)劃用途、發(fā)展方向、土地利用強(qiáng)度等進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查內(nèi)容主要為:①開發(fā)利用現(xiàn)狀，包括位置、面積、用途、容積率、建筑密度、投入產(chǎn)出水平、低效用地類型、環(huán)境狀況、基礎(chǔ)設(shè)施配套水平、房屋建設(shè)情況、承載人口等，工業(yè)企業(yè)用地還需要調(diào)查使用水、電、氣等情況。②權(quán)屬等相關(guān)信息，包括權(quán)利人、權(quán)屬性質(zhì)、地類和用地手續(xù)等內(nèi)容。歷史遺留問題工業(yè)用地均納入了調(diào)查范圍。通過全面調(diào)查形成了初步調(diào)查成果，為低效工業(yè)用地認(rèn)定、評(píng)價(jià)、制定再開發(fā)方案奠定基礎(chǔ)。

1.1.2 低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及其類別劃分

(1)低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在對(duì)工業(yè)用地現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，通過與相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃成果的銜接，與臨邑縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的匹配度以及投入產(chǎn)出水平的初步分析，構(gòu)建臨邑縣低效工業(yè)用地認(rèn)定及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。

表1 臨邑縣低效用地認(rèn)定及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(2)低效工業(yè)用地類別劃分。根據(jù)指標(biāo)上述指標(biāo)體系，可以把低效用地劃分為以下6類：①閑置關(guān)停型低效。從是否維持生產(chǎn)經(jīng)營視角評(píng)價(jià)工業(yè)用地是否低效，主要認(rèn)定指標(biāo)包括是否為閑置用地、空閑用地、停建停產(chǎn)、倒閉外遷停產(chǎn)、轉(zhuǎn)型停產(chǎn)等。②開發(fā)利用型低效。從土地利用強(qiáng)度角度認(rèn)定工業(yè)地塊是否低效，主要認(rèn)定指標(biāo)包括容積率、建筑密度等。③投入產(chǎn)出型低效。從土地利用績效角度考察工業(yè)地塊是否低效利用，主要認(rèn)定指標(biāo)包括單位土地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、單位土地產(chǎn)值、單位土地稅收等。④產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型低效。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、定位和環(huán)保角度考察工業(yè)地塊是否低效(主要針對(duì)用地性質(zhì)不發(fā)生轉(zhuǎn)變的工業(yè)地塊)，主要認(rèn)定指標(biāo)包括是否為淘汰類產(chǎn)業(yè)、單位產(chǎn)值排放、單位產(chǎn)值能耗以及對(duì)環(huán)境的影響。⑤合同契約型低效。基于土地出讓的全壽命管理視角，從工業(yè)用地的開發(fā)利用過程是否符合合同條款規(guī)定的角度認(rèn)定其是否屬于低效用地。主要認(rèn)定指標(biāo)包括開竣工合同時(shí)間、開發(fā)強(qiáng)度合同指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)績效合同指標(biāo)、投資額及強(qiáng)度合同指標(biāo)等。⑥用途配置型低效。從地塊的實(shí)際使用情況與規(guī)劃最佳使用狀態(tài)的匹配程度衡量工業(yè)地塊是否低效(主要針對(duì)規(guī)劃用途已轉(zhuǎn)變的工業(yè)地塊)，主要認(rèn)定指標(biāo)包括最高最佳用途和最高最佳強(qiáng)度等，其依據(jù)為城市控制性規(guī)劃方案。

1.2 工業(yè)用地管理系統(tǒng)

為方便政府對(duì)工業(yè)土地的實(shí)時(shí)監(jiān)管，根據(jù)調(diào)查情況，建立工業(yè)用地管理系統(tǒng)，系統(tǒng)匯總了基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)，與影像地圖鏈接，實(shí)現(xiàn)地企結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)宗地、企業(yè)的全方位管理。為政府后期處理低效工業(yè)用地提供技術(shù)支撐。系統(tǒng)主要功能包括宗地管理、統(tǒng)計(jì)、用地分析、宗地檔案等4個(gè)部分。

1.3 調(diào)查結(jié)果及分析

(1)據(jù)2018年臨邑縣工業(yè)用地調(diào)查結(jié)果，臨邑縣工業(yè)用地占地面積2061.33hm2，主要集中在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和各街道辦；其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)117個(gè)企業(yè)，占全部工業(yè)用地面積的13.73%(表2)。

(2)工業(yè)低效用地現(xiàn)狀分析。臨邑縣不存在閑置土地，但企業(yè)內(nèi)部未利用的空閑土地占比較大。全縣429宗工業(yè)用地中，已建設(shè)利用土地面積1664.49hm2，占全部工業(yè)用地的81%，目前尚有144宗處存在空閑，空閑土地面積392.95hm2，占全部工業(yè)用地的19%，且多數(shù)空閑土地不能連片。其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)有312.01hm2，占全部空閑土地79.41%。同時(shí)，通過城鎮(zhèn)工業(yè)土地整治工作，會(huì)給臨邑帶來可觀的建設(shè)指標(biāo)。

以臨邑縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，對(duì)調(diào)查成果進(jìn)行分析。按照調(diào)查內(nèi)容與低效用地認(rèn)定方法，對(duì)其類型數(shù)量分別統(tǒng)計(jì)。

東部開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)共有18家企業(yè)，總占地面積251.64hm2，企業(yè)平均用地面積13.98hm2。其中，1家企業(yè)存在關(guān)停型低效用地，主要原因?yàn)橥．a(chǎn)查封；5家企業(yè)存在空閑型低效用地，主要原因?yàn)榕唤ɑ蚴怯写罅靠臻e；3家企業(yè)存在開發(fā)利用型低效用地，主要原因?yàn)榻ㄖ芏然蛉莘e率不達(dá)標(biāo)。西部開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)共有145家企業(yè)，總占地面積1001.43hm2，企業(yè)平均用地面積6.91hm2。其中，26家企業(yè)土地存在關(guān)停型低效用地，主要原因?yàn)橥．a(chǎn)、查封和重組；21家企業(yè)土地存在空閑型低效用地，主要原因?yàn)槿Χ唤ā⑴唇ā㈤_發(fā)滿1/3就終止開發(fā)建設(shè)和大量空閑；北部開發(fā)區(qū)為新區(qū)，僅有3家企業(yè)落地開工建設(shè)。

(3)工業(yè)用地強(qiáng)度分析。從土地利用強(qiáng)度認(rèn)定工業(yè)地塊是否低效，主要認(rèn)定指標(biāo)包括容積率、建筑系數(shù)等。臨邑縣城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)容積率，平均值為0.25。

(4)投入產(chǎn)出分析。從土地利用績效角度考察工業(yè)地塊是否低效利用，主要認(rèn)定指標(biāo)包括單位土地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、單位土地產(chǎn)值、單位土地稅收等。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)16宗土地畝均稅收低于1萬元。

(5)工業(yè)用地生態(tài)分析。從調(diào)查看，部分農(nóng)村居民點(diǎn)處在臨邑縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理的工業(yè)用地范圍內(nèi)，臨邑縣以化工產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)用地對(duì)周邊環(huán)境影響大，農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)的居民生活環(huán)境質(zhì)量較差，同時(shí)，部分農(nóng)村居民點(diǎn)戶均用地面積超過國家、省對(duì)農(nóng)村居民用地標(biāo)準(zhǔn)，造成了一定程度的土地資源的浪費(fèi)。

按以上調(diào)查內(nèi)容與低效用地認(rèn)定方法，臨邑縣土地低效類型主要為空閑關(guān)停型低效、開發(fā)利用型低效和投入產(chǎn)出低效型三類。

2 低效土地再開發(fā)策略

2.1 低效土地再開發(fā)思路

低效工業(yè)用地再開發(fā)是指在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、公益事業(yè)等配套設(shè)施用地的前提下，將城鎮(zhèn)低效用地通過原國有土地使用權(quán)人、原集體土地所有權(quán)人、市場(chǎng)主體、政府等多種形式進(jìn)行綜合整治提升改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和企業(yè)提質(zhì)增效[10-14]。

臨邑縣作為“京津冀一體化”區(qū)域的縣域綜合體，需要根據(jù)評(píng)價(jià)確定的低效用地現(xiàn)狀，結(jié)合國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌安排縣域各業(yè)、各類用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，協(xié)調(diào)土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，明確再開發(fā)用地結(jié)構(gòu)空間布局，調(diào)整優(yōu)化的方向，引導(dǎo)社會(huì)保護(hù)和合理利用土地資源，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2.2 再開發(fā)方案

(1)引導(dǎo)化工產(chǎn)業(yè)退城入園。根據(jù)臨邑縣城市利用總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(北部)為高端化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，新入住化工企業(yè)集中安置在此處，鼓勵(lì)已建化工企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，另需審批建設(shè)用地的，政府給予用地優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)搬離原廠區(qū)在此安置新廠房。

(2)推進(jìn)企業(yè)改造升級(jí)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(西部)華興路以東，花園大道以北，距離臨邑城區(qū)近，發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)對(duì)居民生活影響大，且隨著恒源石化退城入園，影響附近的化工企業(yè)發(fā)展。建議以發(fā)展制造業(yè)為主，支持民營企業(yè)發(fā)展、興建文化產(chǎn)業(yè)園，逐步淘汰化工企業(yè)。華興路以西，花園大街以南，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以醫(yī)藥制造、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)為主，屬于德州市審批的化工產(chǎn)業(yè)園，對(duì)處于園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行建設(shè)監(jiān)管，以“畝均效益、畝均稅收”論英雄。為促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，對(duì)符合《山東省人民政府關(guān)于支持民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》要求的企業(yè)，給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

(3)促進(jìn)空閑土地建設(shè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(東部)企業(yè)用地、建設(shè)的現(xiàn)狀，督促有實(shí)力的企業(yè)提交空閑土地利用計(jì)劃、與相關(guān)部門簽訂改造合同，對(duì)不能按時(shí)完成建設(shè)任務(wù)的企業(yè)，收回空閑土地作為存量建設(shè)用地；無實(shí)力的企業(yè)可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或閑置的獨(dú)立廠房、辦公樓，提高土地使用效率，但轉(zhuǎn)讓企業(yè)必須屬于與企業(yè)相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)。

(4)提高工業(yè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格新供建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，必須達(dá)到《山東省建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)(2019年版)》關(guān)于工業(yè)用地的投資強(qiáng)度、建筑密度和容積率的要求。鼓勵(lì)屬于開發(fā)利用型低效的已建企業(yè)通過技術(shù)改造、廠房增高方式改建，提高容積率、建筑密度等指標(biāo)。

2.3 低效土地再開發(fā)運(yùn)作方式

2.3.1 城市更新

臨邑縣城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，需要通過城市規(guī)劃調(diào)整，有計(jì)劃的治理、協(xié)調(diào)土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代化城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。采取城市更新盤活低效用地，需要從以下5個(gè)方面開展。

(1)加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升城市品質(zhì)。要求城市更新項(xiàng)目必須符合規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)原則，促進(jìn)產(chǎn)城融合，允許國有舊廠房臨時(shí)改變使用功能支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)。

(2)加強(qiáng)土地整備，促進(jìn)成片改造，落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略。鼓勵(lì)舊廠申請(qǐng)整宗權(quán)儲(chǔ)，允許采取多種方式自行改造項(xiàng)目涉及多個(gè)土地權(quán)屬人開展整合歸宗等。

(3)優(yōu)化利益分配，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，共同推進(jìn)改造。形成明確的利益分配比例，保障集體利益，對(duì)于積極主動(dòng)改造的企業(yè)給予政策支持和優(yōu)惠。

(4)開展簡政放權(quán)，減少審批環(huán)節(jié)，提升工作效能。為促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目盡快落地，相關(guān)管理部門協(xié)同合作，減少審批環(huán)節(jié)，盡量“一次辦好”，提升工作效能。

(5)完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)約束，規(guī)劃有序改造。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，納入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目涉及使用新增建設(shè)用地指標(biāo)的，市國土規(guī)劃部門應(yīng)在年度土地利用計(jì)劃中予以保障，統(tǒng)籌建立健全項(xiàng)目批后監(jiān)管。

2.3.2 市場(chǎng)運(yùn)作方式

主要采用政府把控、市場(chǎng)參與的方式開展低效用地盤活。

(1)政府主導(dǎo)，制定相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)。政府主要從制定相關(guān)規(guī)劃、投入產(chǎn)出效益和建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控建設(shè)用地使用狀況。對(duì)不符合規(guī)劃、建設(shè)利用程度低和投入產(chǎn)出效益低下的企業(yè)收回建設(shè)用地和限期開發(fā)。回收的低效用地積極支持集約節(jié)約利用土地的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、體育、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公益設(shè)施等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。

(2)市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)參與空閑低效用地整治。充分發(fā)揮市場(chǎng)的靈活性和主動(dòng)性，促進(jìn)資金流向空閑低效用地盤活。充分保證市場(chǎng)主體的利益，提高市場(chǎng)的積極性。一是鼓勵(lì)企業(yè)自行通過技術(shù)改進(jìn)、改造老舊廠房等措施提高土地利用率，造成容積率增加，不再收取土地出讓價(jià)款。二是鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)對(duì)喪失市場(chǎng)前景且自身缺乏改造提升能力的企業(yè)或因經(jīng)營不善陷入困境的企業(yè)實(shí)施兼并重組，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高投資強(qiáng)度。三是引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)入駐臨邑，對(duì)使用低效用地的企業(yè)，采取靈活的供地方式，例如:先租后讓、彈性出讓年限。

(3)再開發(fā)應(yīng)用。臨邑縣人民政府根據(jù)再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)。

3 結(jié)論及建議

通過據(jù)實(shí)調(diào)查、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析臨邑縣工業(yè)用地，參照低效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確定低效工業(yè)用地，建立工業(yè)用地管理系統(tǒng)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)低效利用地塊的清理整改進(jìn)度的實(shí)時(shí)監(jiān)管。通過對(duì)再開發(fā)土地途徑進(jìn)行分析，提出低效工業(yè)用地再開發(fā)策略，有利于促進(jìn)臨邑縣縣域土地的高效利用及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為保障低效工業(yè)用地再開發(fā)順利有效進(jìn)行，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

(1)合理安排存量建設(shè)用地。發(fā)揮規(guī)劃的管控作用，用規(guī)劃的科學(xué)性來保證再開發(fā)區(qū)域的總體布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市功能定位等方面的科學(xué)性。鼓勵(lì)存量建設(shè)用地支持教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、體育、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公益設(shè)施等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)；優(yōu)先安排第三產(chǎn)業(yè)用地，支持二進(jìn)三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

(2)科學(xué)安排新增建設(shè)用地。放緩新增建設(shè)用地征收，優(yōu)先安排工業(yè)用地范圍內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)用地，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及交通、水利、能源、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、原料加工業(yè)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。

(3)嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。在保障建設(shè)用地?cái)?shù)量充足的前提下，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，深度挖潛空閑低效建設(shè)用地，從建設(shè)強(qiáng)度、投入產(chǎn)出效益等方面控制建設(shè)用地建設(shè)水平。