新形勢下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃思考

韋羨俠黃城西莫仁斌

（1.廣西泰誠土地咨詢有限公司，南寧530022；2.廣西桂耕地產(chǎn)投資開發(fā)有限公司，南寧530022）

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措，是事關(guān)糧食安全的攻堅(jiān)戰(zhàn)。2009年我國在25個(gè)糧食主產(chǎn)省份實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程，開啟了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。原國土資源部于2012年3月發(fā)布《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，開始進(jìn)行了我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃[1]。隨后財(cái)政部編制了《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》，明確到2020年建成8億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同期，國家發(fā)展改革委員會(huì)也編制了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出目標(biāo)和建設(shè)要求。原國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門根據(jù)本部門職責(zé)圍繞這些規(guī)劃分頭開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

2018年機(jī)構(gòu)改革農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一履行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理職能。與此同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)也作出重大調(diào)整，2018年9月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田目標(biāo)[2]。隨著管理職能理順和新任務(wù)目標(biāo)確立，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃修編提上重要工作日程，2019年1月發(fā)布的“中央一號(hào)文件”提出修編全國建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施、驗(yàn)收考核、上圖入庫，同年3月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動(dòng)了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2019-2022年）》修編工作，并統(tǒng)籌部署地方規(guī)劃編制工作。新形勢下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的各種困難和挑戰(zhàn)日益顯現(xiàn)，因此，充分了解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的困難和挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確掌握新形勢下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策和要求，摸清建設(shè)潛力，通過規(guī)劃修編統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)分配，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和資金統(tǒng)籌，是當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要工作任務(wù)。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的困難和挑戰(zhàn)

經(jīng)過10多年努力，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了明顯成效，但我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)的狀況尚未根本改變，糧食安全基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)依然面臨較大的困難和挑戰(zhàn)。首先，長期以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分散在多個(gè)部門管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)還存在底數(shù)不清、質(zhì)量參差不齊等問題。其次，我國大多數(shù)耕地處于山地、丘陵地帶，地塊連片程度不高、水源不足、交通不便，建設(shè)基礎(chǔ)條件較差，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨選址困難、造價(jià)昂貴等問題。再次，我國分田到戶，地塊拆零分割、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨土地整合難、工程用地難的挑戰(zhàn)。最后，資金來源單一，投資標(biāo)準(zhǔn)偏低,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨“圈大建小”、工程布局不合理、綜合效益不明顯問題[3]。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃思路

2.1 進(jìn)行建設(shè)潛力和歷史項(xiàng)目調(diào)查

開展農(nóng)田建設(shè)潛力調(diào)查，摸清建設(shè)潛力數(shù)量、質(zhì)量及空間分布情況是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。調(diào)查主要內(nèi)容包括建設(shè)選址和歷史項(xiàng)目清查。建設(shè)選址可利用MapGIS等軟件按標(biāo)準(zhǔn)在土地利用現(xiàn)狀、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測等數(shù)據(jù)庫中篩選出片區(qū)規(guī)模、地塊大小、地形坡度和水源狀況符合標(biāo)準(zhǔn)要求的地塊[4]。

歷史項(xiàng)目清查是統(tǒng)一上圖入庫的前提，也是摸清底數(shù)和規(guī)劃修編確定工程布局的基礎(chǔ)。主要通過測繪、實(shí)地調(diào)查查清歷史項(xiàng)目建設(shè)范圍、建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施成效。不同的歷史項(xiàng)目宜作不同處理，2011年及以后立項(xiàng)建設(shè)的地塊范圍，不列入本輪建設(shè)規(guī)劃，但集中連片地塊范圍內(nèi)未開展建設(shè)的田塊和2010年以前立項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目范圍，可按“填平補(bǔ)齊”進(jìn)行規(guī)劃。

2.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生根本變化，由高速度增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。這就需要從更高的起點(diǎn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從更高的視角規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保建一塊成一塊。

2.2.1 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)既是項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)，也是實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施、驗(yàn)收考核、上圖入庫的前提和基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)有高質(zhì)量。”長期以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分散在多個(gè)部門，國家雖然制定了國家推薦性標(biāo)準(zhǔn)，但是各部門、各地方根據(jù)工作需要相繼制定了多部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)（見圖1）。

圖1 現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分布圖

這些標(biāo)準(zhǔn)之間內(nèi)容重疊、各有側(cè)重，通用性、銜接性不強(qiáng)，存在個(gè)別工作環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)空白（見圖2）。

規(guī)劃之前要統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，選擇內(nèi)容全面合理、通用性強(qiáng)、銜接性好的標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)劃技術(shù)依據(jù)。二是對標(biāo)準(zhǔn)空白的相關(guān)工作環(huán)節(jié)，選擇相似的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)替代或制定相關(guān)規(guī)定加以補(bǔ)充，保證各工作環(huán)節(jié)有據(jù)可依。三是核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定內(nèi)容與當(dāng)前政策和實(shí)際情況符合性，如出現(xiàn)沖突應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，保證標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性。

圖2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容及數(shù)量分布示意圖

2.2.2 統(tǒng)一規(guī)劃布局建設(shè)布局包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田空間分布和建設(shè)工程布置。合理空間布局是建好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基礎(chǔ)。在調(diào)查基礎(chǔ)上，選擇糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)耕地集中連片、土地平整、有水源保障的區(qū)域規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，片區(qū)規(guī)模、地塊大小、項(xiàng)目面積和周邊水源保證情況應(yīng)符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。地方規(guī)劃分省、市、縣三個(gè)級(jí)別，省級(jí)規(guī)劃主要任務(wù)是進(jìn)行潛力調(diào)查并根據(jù)潛力分布分配建設(shè)任務(wù)，通過重點(diǎn)、限制和禁止區(qū)域設(shè)置進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體管制；市級(jí)規(guī)劃主要任務(wù)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)在省規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)細(xì)分片區(qū)、優(yōu)化任務(wù)分配，發(fā)揮“分區(qū)分片”作用；縣級(jí)規(guī)劃主要任務(wù)是在市級(jí)規(guī)劃范圍內(nèi)組建具體項(xiàng)目，安排實(shí)施進(jìn)度，起到“具體落實(shí)”作用。不同級(jí)別規(guī)劃見表1。

表1 各級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃主要工作

建設(shè)工程布局是綜合成效的主要體現(xiàn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是涉及田、水、路、林、電、土、技、管的系統(tǒng)工程。隨著以糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)為主向糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程布局不宜再搞一刀切，而是應(yīng)遵循自然特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)需要，分區(qū)、分類規(guī)劃工程布局，既要保證滿足生產(chǎn)需要，發(fā)揮綜合效益，又要防止生搬硬套，折騰浪費(fèi)。

要從服務(wù)鄉(xiāng)村振興角度開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃布局。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，由此高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措之一。規(guī)劃修編要將鄉(xiāng)村振興各要素融入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)之中。通過土地平整，增加耕地面積，提高農(nóng)田機(jī)械化程度促進(jìn)農(nóng)民收入增加；通過完善的水利、交通、電力基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通各個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)；通過土地綜合整治，加快生產(chǎn)、生活、生態(tài)三區(qū)重構(gòu)，改善農(nóng)村生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀與農(nóng)村人居環(huán)境相互映襯、和諧共存，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[5]。

要堅(jiān)持綠色發(fā)展。樹立山水林田湖草生命共同體理念，是新形勢下高質(zhì)量建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田內(nèi)容之一。規(guī)劃要充分利用自然資源條件，尊重自然生態(tài)的格局，少硬化、不填塘、慎砍樹、禁挖山，因地制宜構(gòu)建生態(tài)溝渠、道路和塘堰濕地系統(tǒng)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。要關(guān)注人文環(huán)境，依托當(dāng)?shù)貧v史文化底蘊(yùn)，充分保護(hù)人文景觀特色，合理規(guī)劃土地利用格局，提升土地資源節(jié)約集約程度，促進(jìn)人地協(xié)調(diào)、融合發(fā)展的美好環(huán)境。

2.2.3 統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量關(guān)系到建設(shè)區(qū)人民群眾切身利益、國家資金投資效益、行業(yè)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)綜合效益發(fā)揮。地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃要統(tǒng)一工程建設(shè)質(zhì)量，明確工程建設(shè)的勘察、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、安裝、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保工程建設(shè)、驗(yàn)收、監(jiān)督檢查有據(jù)可依。

2.3 合理確定投資標(biāo)準(zhǔn)

合理的工程造價(jià)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)工程的根本保證，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃應(yīng)同步規(guī)劃建設(shè)資金安排。一是要改變資金估算方式。在完善建設(shè)內(nèi)容和工程布局標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，用以建設(shè)內(nèi)容估算投資規(guī)模代替以畝均投資估算投資規(guī)模，促使建設(shè)內(nèi)容滿足生產(chǎn)需求，投資規(guī)模滿足工程建設(shè)需要，從根本上杜絕“圈大建小”問題。二是選擇合適的定額標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)尚未制定統(tǒng)一的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前雖然有類似的，但是其制定的時(shí)間較早，存在單價(jià)低、取費(fèi)不全等問題，不適應(yīng)當(dāng)前工作實(shí)際。規(guī)劃可按照工程類型分類，選擇相近行業(yè)現(xiàn)行業(yè)的定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工程估算，從根本上保證投資滿足建設(shè)需求。

2.4 靈活統(tǒng)籌建設(shè)資金

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重、建設(shè)成本高、資金缺口大。規(guī)劃要根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地統(tǒng)籌和整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金。要注重區(qū)域新增耕地調(diào)查，充分利用新增耕地指標(biāo)跨省域調(diào)劑等機(jī)制和政策，直接提高建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益；要開展區(qū)域涉農(nóng)資金投資調(diào)查，規(guī)劃期區(qū)域內(nèi)有其他部門投資，要整合資金集中力量開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；要了解區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，積極與產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作，充分利用社會(huì)資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；要了解群眾建設(shè)意愿，土地權(quán)屬分散的區(qū)域可通過獎(jiǎng)補(bǔ)方式，鼓勵(lì)土地利害關(guān)系人按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)自行開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

3 結(jié)語

規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。在高質(zhì)量要求背景下和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全的條件下，規(guī)劃不宜進(jìn)行簡單任務(wù)分配，而是要?jiǎng)?chuàng)新工作思維，要充分利用相關(guān)部門數(shù)據(jù)，借助計(jì)算機(jī)軟件平臺(tái)進(jìn)行資源調(diào)查，以潛力分配建設(shè)任務(wù)，在統(tǒng)一農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，合理確定投資標(biāo)準(zhǔn)，靈活統(tǒng)籌建設(shè)資金，切實(shí)保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建一塊成一塊任務(wù)目標(biāo)。