上海市房屋管理局電子政務的實踐與思考

文/曲波

自20世紀90年代電子政務產生以來，關于電子政務的定義就有很多，并且隨著實踐的發展而不斷更新。聯合國經濟社會理事會將電子政務定義為：政府通過信息通信技術手段的密集性和戰略性應用，組織公共管理的方式，旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立良好的政府之間、政府與社會、社區以及政府與公民之間的關系，提高公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。

黨的十九大報告提出，我國要建設創新型國家，建設數字中國、智慧社會。2017年12月，習近平總書記在中央政治局就大數據戰略進行集體學習時特別強調，黨政機關要運用好大數據，以提升國家治理現代化水平；要推行電子政務，構建全國信息資源共享體系；要利用大數據技術，全面分析風險，提高感知預測與化解防范能力。作為國家信息化建設體系的核心，電子政務直接體現了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，是落實簡政放權、放管結合、優化服務改革等中央決定與部署的重要環節。

目前有關電子政務方面的文章很多，大體可以分為兩類：一是國內外電子政務發展的綜述性文章；二是電子政務的理論探討文章。本文從城市政府的一個組成部門——房屋管理局——的電子政務工作入手，對二十年來的信息化工作實踐進行總結，對工作中涉及的關鍵技術進行思考。上海市房屋管理局信息化建設較早、體量較大、難度較高，在上海市委辦局的信息化建設中屬于很有代表性的案例，與當下市大數據中心的建設思路也有著類似的地方，因此研究上海市房屋管理局的電子政務工作有其現實意義。

一、上海市房屋管理局電子政務的實踐

（一）電子政務啟蒙階段（1998-2002年）

作為“信息化帶動工業化”戰略的重要組成部分，上海的“電子政務/政府”建設開始于1998年的“政府上網”工程。1999年以上海市人民政府新聞辦公室為主建立了以“中國上海”命名的政府網站。當時網站功能局限于信息公開，經過一年多的努力，改版后的“中國上海”于2002年元旦正式開通，旨在改善政府服務質量、提升信息透明度和辦事效率。

上海市房屋管理局在這個時期進行了信息化技術的研究，如：中德項目，采用德國西門子公司的地理信息系統平臺SICAD對地籍管理、房產管理進行了探索；局下屬的上海市房地產交易中心，把建設部推廣的西安必特思維軟件有限公司開發的局域網版本的房地產登記系統，在當時十九個區縣的房地產交易中心進行了推廣使用。

這個時期，由于覆蓋全市的信息化基礎設施正處于初創階段，軟硬件的技術上有很多的局限，如單個計算機的計算能力有限、網絡帶寬有限，類似于GIS的軟件很難推廣應用，而十九個區縣的局域網應用的房地產登記系統，使全市房產信息“孤島化”，信息難以共享。此外，信息系統的“孤島化”還導致收件標準的不一致，政務無法實現統一。

（二）大發展階段（2002-2018）

從2002年3月到2003年5月，上海市房屋管理局（當時已是上海市房屋土地資源管理局）信息化工作進入了一個全新的階段。這個階段信息化工作的重要成果就是“大機系統”（當時立項的名稱是“上海市房地產權籍管理系統”，因為采用的是IBM的小型機S85，個頭比較大，故俗稱“大機系統”）。大機系統是由“兩個應用”、“一張網”和“一個數據底板”組成的。其中“兩個應用”是指“房地產登記系統”和“房地產測繪及測繪成果管理系統”，“一張網”就是目前市房屋管理局、市規劃和自然資源管理局共享的房地專網，“一個數據底板”就是以樓盤表（地——樓——房）為組織形式的一套基礎數據。

房地專網的建成，聯通了市區兩級信息網絡，為上海市的房地產統一登記工作乃至市區兩級房地部門的業務協同辦理奠定了基礎。一個數據底板的建成，使得全市房地系統管理的對象——房和地——的物理數據，有了統一的采集和維護，有效避免了重復采集的浪費和數據不一致的問題，這與時下大數據中心把自然人信息、法人信息和全市地理信息作為基礎數據是一致的。“基礎”這個概念在計算機應用上表現為“共享”，與數據“是否重要”和“是否敏感”沒有關系。樓盤表作為基礎數據，體現的是房地信息系統共享的需要；自然人信息、法人信息和全市地理信息作為基礎數據體現的是全市委辦局系統共享的需要。

上海市房屋管理局的信息化建設沒有“頂層設計”，是“自下而上”、順勢而為和應運而生的，這與杭州市住房保障和房產管理局的信息化建設是截然不同的，后者的信息系統建設是根據局屬處室的職能“一一對應”地建立信息系統。雖然上海市房屋管理局的信息化建設沒有“自上而下”進行設計，但其局部仍不時地體現了“總體思維”。大機系統的建設雖然起始于房地產登記業務的管理，但為市房屋管理局及房地系統的信息化管理奠定了數據和網絡的基礎。2004年后房價不斷攀升，政府通過房地產登記數據來分析房地產交易的情況，數據存在明顯的滯后性和不完整性，所以對房地產交易數據有了緊迫的需求。2004年3月，房管局推出了“新建商品房銷售合同網上備案系統”，開啟了房地產交易管理的序幕。經過幾年的房地產市場調控，政府部門越來越發現靠市場不能解決所有人的住房問題，于是住房保障進入了政府管理的視野，2007年以廉租房管理信息系統建設為契機，開啟了保障房信息化管理的序幕。隨著房地產市場的不間斷調控和“四位一體”的保障房建設日趨完善，物業管理方面的問題日益顯現，2015年以來物業管理信息建設得到了較大的發展。到2018年3月上海市大數據中心成立前夕，市房屋管理局在電子政務工作方面已經大體形成了“房地產市場”、“保障房管理”、“物業管理”和“綜合管理”四大板塊，共109個信息系統。這個階段的電子政務建設，與當時政府“以部門管理為中心”的理念是契合的，各個職能部門的信息化工作得到了充分的發展。

技術方面，以大機系統為代表，基于IOE架構（IBM的小型機、ORACLE的數據庫和EMC的存儲）的信息系統設計得到了廣泛運用。IBM的小型機從S85、M85到750、720，ORACLE的版本從7.3到11g，存儲從NETAPP的NAS架構產品、EMC的SAN架構產品到專用于檔案系統的CAS架構產品，都曾被采用。主機架構也從最初的雙機熱備，發展到后來的集群架構，再到虛擬化技術的廣泛運用，技術隨著時代的發展不斷升級。

（三）轉型發展階段（2018年至今）

2018年4月市大數據中心成立以來，上海市電子政務的建設進入了一個新的階段。上海市委辦局的電子政務建設由“百花齊放”、“以我為主”的自由發展階段，進入了一個“以大數據中心為核心”的集約發展階段。

這個階段的外在特點表現為信息資源的整合和積聚。如通過上政務云的方式實現信息化基礎設施的共享，通過共享平臺的建設實現政務數據的共享，通過專網的拆并實現網絡資源的共享。這個階段的內在特點表現為“以人民為中心”的發展理念，以一網通辦為抓手，權力事項、服務事項清單化，行政管理企業化，通過“雙減半”來實現政務流程優化，通過“一件事”來實現多部門的協作，以達到“業務重組”、“流程再造”的效果。這個階段市房屋管理局主要的電子政務工作，就是在大數據中心的核心引領下，開展“信息系統整合工作”、“信息系統上云工作”、“數據歸集工作”、“專網拆并工作”和“國產化替代工作”。

二、上海市房屋管理局電子政務建設的思考

（一）信息系統整合的思考

從上海市房管局電子政務的發展歸集來看，電子政務信息系統的建設依據完全是政府公共管理的認知水平和工作重點，主要是根據國家部委和上海市政府的要求而逐步建設和完善起來的。這與杭州市住房保障和房產管理局的電子政務信息系統建設截然不同。杭州市住房保障和房產管理局的電子政務信息系統的建設，是按照市局處室和事業單位承擔的職能統籌考慮而一次建成的。上海市房屋管理局信息化的四個板塊是在十多年時間里依次建立并完善起來的，四個板塊的系統相對獨立，信息共享按照“一事一議”的方式實現，缺乏統一的考量。

如果把電子政務作為一個大的信息系統來看待，它的系統架構該如何設計呢？首先從需求方面來考慮，電子政務主要應該滿足的是三方面的需求，分別是G2G、G2C和G2B。其中G2G是指政府間電子政務，G2B是指政府與企業間電子政務，G2C是指政府與公民間電子政務，還有的文獻提到G2E，它是指政府與雇員間電子政務。按照目前上海市電子政務的建設狀況來看，G2C和G2B主要包括有關行政審批和公共服務的電子政務信息系統，這方面建設已經相對完善，正向一網通辦方面遷移。G2G所指政府間的協同辦公，已有一定的基礎，主要體現在市委辦局內部的辦公自動化方面，但市委辦局之間的協同辦公尚有很大不足。

信息系統的架構最有名的莫過于扎克曼框架。約翰.扎克曼以修建房屋為例,從兩個維度將與信息系統架構設計相關的各種元素歸納到一個矩陣表格中。扎克曼框架模型分兩個維度：橫向維度采用6W（what、how、where、who、when、why）進行組織，縱向維度反映了IT架構層次，從上到下分別為范圍模型、企業模型、系統模型、技術模型、詳細模型、功能模型。

美國在上世紀90年代就開始研究政府信息系統架構的模型，在扎克曼框架模型的基礎上，提出了財政部的信息系統架構。我國政府在信息系統的建設方面偏重于應用的開發，對信息系統的總體架構方面考慮不多。如今上海市委辦局的信息系統都在進行系統整合方面的規劃，如果信息化工作的負責人員有架構方面的意識，那么信息化工作的開展將事半功倍。信息系統的架構就是系統的組成部件和各部件的組織形式，直接關系到應用系統設計的復雜程度和技術實現的難度。

設計一個通用的、完美的市委辦局信息系統的架構是一個棘手的任務，但可以從多個維度去考慮，盡量對通用性的部件、各個部件間的協作作出合理的安排。第一個維度是電子政務信息系統的傳統種類，大體可分為呼叫平臺類系統、視頻會議類系統、業務管理類信息系統、網站和數據中臺類系統；第二個維度是從“一網通辦”和“一網統管”兩張網的角度來分類，把面向個人和企業的行政審批、公共服務事項的信息系統歸入“一網通辦”，城市管理中需要多部門協作、動態監管的場景歸入“一網統管”；第三個維度是通用的信息服務，把通用的信息服務標準化，避免重復開發。

按照上海市經信委電子政務信息系統整合的要求，排除網站和數據中臺項目，按照聯通和融合的模式，每個局級預算單位信息系統整合后的數量不超過5個，普通預算單位信息系統整合后的數量不超過3個，照這樣去做，即使完成電子政務的推進，其作用也是有限的，因為市委辦局下屬的幾個預算單位之間依然是孤立的。而如果每個信息系統都按照信息系統架構模型的標準去建設，或者每個局最終整合成一個標準的信息系統架構的模式，對系統的維護、系統和數據的整合，乃至對整個電子政務工作的發展，都將是非常有力的。

（二）電子政務工作建設模式轉變的思考

2002年3月到2018年3月這17年，是上海市房屋管理局信息化工作大發展的階段，與當時國家層面“以部門職能為中心”的管理思路想適應。經過這么多年的開發建設，對于很多信息化部門的工作人員來說，以部門職能為導向的信息系統建設思路已經根深蒂固，如何將思想認識轉向“以人民為中心”的國家治理理念，在行動上仔細研究G2G、G2B、G2C的政務場景，讓電子政務的建設思路轉到“一網通辦”和“一網統管”上來，是眼下信息化工作面臨的最大問題。

（三）信息化工作人員管理和組織的思考

在上海市房屋管理局二十余年的信息化實踐中，信息中心作為局信息化的執行部門，大體有兩種組織方式。一種是純粹的信息中心的模式，存在于2000年的信息中心；另一種是信息化工作和業務工作混合的模式，如2006年成立的房地資源信息中心就是“信息中心+測繪成果管理中心”，2011年成立的房屋狀況信息中心就是“信息中心+查詢中心”。混合模式的采用主要是考慮到人員的收入，因為最初純技術部門收入是偏低的。信息中心的設立初衷是“專業的人，做專業的事”，但信息化工作在整個社會上屬于收入較高的職業，社會上優秀IT人才有向BAT等大公司集聚的傾向，所以要留住人才，組織好技術團隊，不過度依賴外包公司，形成一個技術團隊和外包服務團隊互相促進、共同進步的環境，更好地提高電子政務的水平，提高政府治理的能級。在市局信息化管理的實踐中，如何既保證集中統一的領導，又能調動方方面面從事信息化工作的積極性，是個很突出的問題。