連云港市流浪未成年人救助存在的問題及治理對策

許經緯

摘要：2003年新的救助管理方法的頒布，給全國流浪未成年人的救助治理帶來了新的工作理念，社會工作也給政府部門的救助工作帶來了更多新穎的服務方式，也更加靈活和人性化，這為解決連云港市日趨嚴重的流浪未成年人問題提供了新的研究課題與工作方向。

本文通過一定的數據分析來摸清流浪未成年人產生的原因，并通過對受助者個體所處環境的調查分析，運用人類行為的心理學來分析流浪未成年人的需求，連云港市本地的流浪未成年人主要受家庭動蕩而產生，而且外地人居多，提出了本地這類群體所需要的風險;本文分析了連云港市政府救助部門的工作優勢與特點，而且逐步和社會組織進行協調合作，但在實際工作時仍然有流浪未成年人身份甄別難、專業技術低下和工作能力不足為主的情況出現。

為了促進社會公義、解決社會問題和社會工作發展，從政府與社會組織的角度提出了一些對策和建議。

關鍵詞：流浪未成年人;救助治理;社會工作;政府;網絡化服務體系;

引言

流浪未成年人現象是全球不同國家都有的最主要社會熱點問題之一，特別是在發展中國家，在我國自20世紀80年代以來，國家社會經濟的飛速發展和社會結構的加速轉型，導致了流浪未成年人數量的急劇增加和問題的多樣化與復雜化。

目前我國有100萬到150萬左右的流浪未成年人，這些流浪未成年人無法像正常未成年人一樣得到社會安全和各項正常權益的保障，流浪未成年人數量的急劇增加鎖帶來的各項社會問題，影響和制約了國家發展和社會與家庭環境的良好發展。從實踐角度來講，社會工作下的救助治理和政府的專業化水平，想要融入中國國情下的社會還需要一段更多的探究和完善之路才能完成，這也是對社會工作理論本土化的一種充實和改進。關于流浪未成年人的探究，有利于專業的工作人員能夠更加有效理解流浪未成年人的問題好與根源，有利于工作者更加切實有效的救助治理，更直接的為流浪未成年人救助的政策決策提供了更多的可能性。

一、理論基礎

（一）流浪未成年人相關概念

流浪未成年人其實就是流浪兒童，二者屬于同一概念，流浪未成年人具有較大或者很大的流動性，而且很難融入到正常群體之中。而且不同的國家和地區由于文化背景和國家與社會的發展路線的影響，各國和地區對流浪未成年人的界定互有差距，我國在探究流浪未成年人的定義上基本采用了中國本土政府對這一群體的界定標準。21世紀的中國政府根據已有定義和基本國情重新界定這一特殊群體是：“18周歲以下，脫離監護人有效監護，在街頭依靠乞討、撿拾等方式維持生活側未成年人”（馬蓉，2011）。

（二）流浪未成年人的社會救助理論

1. 公共治理

治理是一種由共同目標支持的活動，對活動進行綜合管理的核心就是政府，公共治理理論就是要求政府通過網絡和社會各種組織進行平等對話的系統合作關系的相關理論。新的治理方法和手段是依靠多種權利進行相互影響和作用，而且作為自組織網絡的管理與安排，一定的信任與互利基礎和監管必不可少。

公共治理的原則主要有六個，分別是參與的原則、合法性的原則、公開透明原則、積極協作原則、承擔責任的原則和積極回應的原則，公共治理理論下的公共組織一改以往傳統統治和管理模式中管理者和統治者高高在上的角色和地位，一改管理者和統治者將管理對象排斥在外的態度，在統治者和給被統治者、管理者和被管理者之間建立一種新型關系。回應原則，各個治理機構在公共治理的過程中，能夠快速準確無誤的鎖定重要的社會問題，在相關的政策方案下，積極調動社會各界的力量和資源，迅速有效的解決社會的重要問題。承擔責任原則，公共組織和政府必須履行為社會和公民解決問題和謀取福利的原則，盡其所能去改善社會各個方面，為大眾服務。公開透明原則要求政府和公共組織在執行方案和決策的時候將絕大部分的主體信息向社會大眾公開，讓大眾可以在第一時間得到具體消息和變動。積極協作原則是相對重要的一個原則，也是公共治理原則中的重點，他指出了所有的企業、公共組織和政府進行相互之間的協調合作，完整建立共同承擔和處理解決公共事務和社會問題的體系和責任關系。基于公共治理理論的一切行為和發展都必須被社會和公共權威所認同，這也是公共治理合法性的重要體現。

二、連云港市流浪未成年人救助的現狀

（一）連云港市流浪未成年人救助下基本狀況

連云港市流浪未成年人超過1000人次，這個特殊群體中絕大部分只有文盲或者小學文化程度，大多數初中未畢業甚至剛初中畢業就過早流浪街頭。他們年齡多在10歲至15歲之間，絕大多數來自經濟相對城區而言落后的農村與鄉鎮地區，急劇轉型的社會體制與經濟、持續走高的離婚率和逐漸嚴峻苛刻的家庭環境迫使家庭中的主要勞動力和監護人走出家門，為了家庭而辛苦奔波，沒有家庭監護人庇護的未成年人走出家門，流落社會中的各個角落，他們中絕大多數生活和安全沒有任何保障，國民義務教育與社會福利計劃更是無法享受。

疾病、饑餓與貧窮給流浪未成年人的發展空間和發展帶來了極大的負面效果，變化迅速和信息爆炸的新型社會也給流浪未成年人的身心健康帶來了巨大的挑戰，一些未成年人為此走上犯罪道路愈行愈遠，在目前的救助治理的強度下，仍有大批的流浪未成年人未得到有效救助。

（二）連云港市流浪未成年人治理工作中的需求分析

1. 生理需求

生在對流浪未成年人的基本情況進行普遍的調查和分析之后，發現這類群體在食物、衣物、住所、醫療、精神慰藉、水這些滿足生存的必需品上極度缺乏，長期的流浪生活，難以保障的衛生環境及部分惡劣的街道環境、無保障的食物來源與飲用水，無節制的性行為導致流浪未成年人大多都有消化系統、呼吸系統和性有關的疾病，長期的流浪生活也導致此群體越來越難以獲取合法的工作機會和家庭支持，生活也更加雪上加霜，部分流浪未成年人不惜風險和代價以通過非法活動來維持基本生活。流浪未成年人對于個體生存所需的最基本要求是最為迫切、最為需要的。

2. 安全需求

絕大多數流浪未成年人所處的環境混亂而又極度不穩定，家庭的破碎和離異、家庭成員和監護人的過度毆打與虐待、家庭拋棄、街頭脅迫和各種不公平待遇、使流浪未成年人的恐慌感急劇增加，相關法律法規的缺失和不完善，各項保護救助工作的滯后，迫使他們安全防護方面的需求日益增加。我們發現無依無靠的生活對于本土大多數流浪未成年人而言，每日每夜都在給他們的心里增添巨大的恐慌感，就目前而言，救助與保護工作，特別是保護工作和及其相關的心理輔導在當前顯得尤為重要。

3. 尊重需求

縱觀流浪未成年人離家出走的整體原因，我們發現大多數流浪未成年人在家庭和群體中得不到該有的尊重和禮儀，他們在嘗試不斷融入組織和群體的過程中，頻繁遭受過重打擊和排斥，再加上家庭中父母的強勢與無視，導致兒童內心產生越來越重的空虛感和不被重視的自我感覺，直接對其身心健康產生了巨大傷害和負面影響，部分流浪兒童在情感上與外界直接斷裂，不愿意再跟任何人接觸和交流活動，在家庭中也是唯唯諾諾。社會、家庭的不待見和排斥促使此類未成年人出門去尋找新的歸屬，長期無愛的周圍環境造成了他們復雜的社會心理問題，對周圍的信任感極低，嚴重者對外界一切都不予以信任，把自我完全封閉在自己的“小世界”里。

4.自我實現的需求

絕大多數的流浪未成年人沒有享受完應有的義務教務，沒有正常的完成社會化，再加上外界復雜的生活環境，從而導致其無法正常的社會化。大多數流浪未成年人都懷揣自己的夢想和憧憬，消極悲觀的僅僅只占一二成左右，但是社會資源和動力的嚴重不足和匱乏，他們對自我的未來和自我價值持有迷茫和否定的態度，長期病態扭曲的發展，更多的流浪未成年人走向了犯罪道路。我們需要高效利用社會資源和服務，來幫助他們回歸正軌，自力更生，找到他們自己真正所需要的生活。

三、政府與流浪未成年人的救助治理對策

（一）政府救助管理工作下的優勢與特點

連云港本土化的政府工作，即民政系統的救助管理在近年擁有顯著的進步與發展，資金利用率的提高和制度編排的完善，迫使流浪未成年人的救助工作愈加完善和人性化，效率更加提高。

（1）整合中心資源，強化資金利用和救助保護工作

連云港市近三年共救助流浪未成年人313人次，救助率和護送返鄉率達到了100%，通過對問題進行分析研究和制定方案，建立健全全市的全覆蓋救助網絡，加強各個部門之間的聯合行動與協調配合，全天不間斷巡查等辦法，一旦發現有流浪未成年人，則本著“發現一個救助一個”的觀念全力開展救助管理工作，創造了全新的流浪未成年人救助工作的“最后一公里”，盡全力幫助所有被救助的流浪未成年人返回自己的故鄉和歸屬，給社會以及公共組織帶來了正向積極的影響，形成民政系統良好的社會形象和高效的辦事效率，創建“五位一體”的線上線下工作平臺，全天接受來自社會各界關于困境兒童的一切救助信息和各類報告。對進站的未成年人的每日生活進行跟蹤了解和詳細記錄，并針對性的進行實施進行身心輔導以及行為矯治。

（2）社會工作介入逐步深入，加強項目扶持與創新

首先開展社會工作專業人員和組織逐步介入流浪未成年人保護與救助工作的試點，全面開展個案工作，并在學校建立社會工作專業工作觀察點，邀請校方社會工作師與心理咨詢師參與工作，同時專業人員與民政系統間越來越多的活動和學習交流，逐漸提高了政府部門之間的專業化能力。加強對被救助對象的評估服務以及需求評估全覆蓋，著重發展個案工作，重視情緒疏導和解決不穩定因素，通過集中教育來對流浪未成年人進行矯正和恢復正常社會化，加強對潛在危重人員的應急干預和治療，保障受助人員的任何合法權益與安全，對站內長期滯留的流浪未成年人，加強對其全方面的潛能開發，幫助其進行正常生活并完善社會功能。

依靠公共治理理論，形成政府與公共組織相互協調配合的網絡系統，通過此系統積極發動社會力量，促進流浪未成年人的救助管理工作。由被動救助轉化為主動救助，全天巡邏救助流浪未成年人，爭取從根源上治理流浪未成年人，解決此特殊群體體現出的各種社會問題。

（二）政府救助管理的問題和對策

（1）主動救助管理工作下的存在問題

1）流浪未成年人身份甄別困難

大多數的瀏覽未成年人進入救助站后，因自小就被拐賣、遺棄，甚至是殘疾等原因而導致被家庭拋棄，基于以上原因，很多流浪未成年人無法提供姓名、住址等準確有效的信息;有一些家庭位處偏遠地區，系統資料和歷史文件記載模糊，再加上通訊手段落后，無法查找準確信息與實際情況;還有的流浪未成年人是由于家庭暴力或者家庭離異動蕩等原因而離開家庭流浪街頭，他們不愿重返家庭，故意編造虛假姓名等有效信息，隱瞞自己的一切真實情況，甚至出現逃站和反復救助的情況等等，綜合以上情況迫使救助甄別工作難以開展，對站內工作人員也是一個巨大的挑戰，除了專業的工作技術，還需要工作人員具有豐富的社會閱歷和處事經驗。

2）專業技術人才的相對缺失，理論學習和業務學習得不到足夠重視

隨著未成年人救助保護中心的職能不斷豐富且系統化，社會轉型導致的社會問題復雜化和新的社會問題的產生，服務和救助對象的范圍擴大到全市所有流浪未成年人，導致站內未保科、救助科以及救助人員的工作量大幅度增加，越來越復雜，工作人員之間的矛盾日益嚴重和突出，雖然提供了相應專業的部分工作人員，但是專業技術人才仍相對缺乏，而且大多數專業能力低下，并且缺乏相應的實際熟練工作的經驗積累，無法保證在救助管理工作中趕赴一線。

雖然加強了對救助相關科室工作人員的增加和嚴格的管理制度，而且逐步注重對救助對象的治理與服務，但是忽略了對其他科室工作人員的溝通和關懷，也缺少各個部門之間的協調配合，缺乏溝通也加大了各個科室之間工作人員之間的矛盾越來越多，被動的影響了工作效率。救助管理科員雖然能夠做好宏觀上的救助管理工作，但是對一些基礎性工作未能顧及，考慮不周全，導致了工作上的各項大小問題，往后亦應實行精細化工作與救助管理的系統化，同時進一步健全微觀層面上的各項服務措施和救助管理制度，加強各科人員之間的溝通交流。

（2）既存問題的解決與完善方法

1）完善各項政策制度，不斷強化內外部管理，健全責任體系，加強監管

首先要明確工作中心，抓好中心開展公開一系列工作及任務的落實，對于救助工作人員，要強化責任意識，認真學習和貫徹總體指導思想，強調以人為本的工作理念和端正的社會工作態度，發揮其應有的職能，同時通過文件傳達和各項會議等方式第一時間全面推進人員工作，在保護各項工作的同時維護工作人員的合法權益。進一步完善政府內部各項管理制度，特別是強化未成年人保護的各項制度，全面建立受助流浪未成年人信息的管理平臺，認真記錄每一名受助未成年人的各項信息，加強各個階段的監督管理，以確保有效的工作效率并提高職工的責任意識，做到法理與章據并存，這樣才能保障工作在規范有序的環境中全面展開和進行。

應從未成年人的切實利益出發修訂與未成年人相關的一切法律法規，本地也要積極創辦以流浪未成年人為主的一切救助項目，特別是以預防救援為目的的項目，要努力解決流浪未成年人走出家門的根本問題，積極推進流浪未成年人福利制度的改革和完善，將本地的福利制度引進市場經濟原理。同時需要制定與未成年人社會保障相關的法律法規，并允以執行。

2）不斷提高專業技術能力，強化理論與業務知識的學習與應用

首先從根本上轉變工作人員的思想觀念，不斷強化服務意識，靈活運用救助管理系統，結合目前現有資源，不再拘泥于死板的流程工作方式，積極走更加人性化、親情化的具有本土特色的救助治理工作服務，對于每一個流浪未成年人，整合專業人才隊伍，不斷加強救助深度，安置好每一個受助未成年人是每一個工作人員的本職工作，同時通過各大部門之間的協調，帶領社會力量全面深入救助工作，給予政府相應的第一信息和專業化力量。

在提升職工水平的同時，還需要提升內心的高強素質，在不斷強化未保隊伍的基礎上加強所有人的大局觀念，深入了解救助流浪未成年人的重要性，不定期的外出學習各個地區治理流浪未成年人經驗和特點，根據統一的宗旨和本土實際問題，不斷優化工作方法。

3）不斷創新工作，推行支持非政府機構與組織的發展和運行

政府急需大力支持各種民間組織的發展，把過去政府個人的救助管理轉化為以政府為主導、擁有專業技術的公共組織相配合的協調制度。政策法規對于流浪未成年人不斷變化的社會問題而言，相對滯后，而各類非政府機構、社會團體和民眾組織在開展社會救助服務的同時可以靈活應對，在救助流浪未成年人的過程中，這些公共組織更加人性化，更加注重個體感受，用其本身專業的技術與知識、感化方式以及靈活多變的獨有的工作方式開展了各種各樣的救助服務甚至救援活動。在基層工作中，非政府組織與機構因為填補了政策法律的不足，往往起到了政府所不能起到的作用，對待流浪未成年人根源問題的處理、分析和判斷上能夠更加準確和全面深入。

提高救助流浪未成年人所需的資金利用，利用專業化能力、業務能力和監管制度提高資金利用率，促使能夠救助更多的流浪未成年人來縮小相關的社會問題。政府可以加大宣傳，推出相應政策來大力推動非政府組織機構的發展，使之能夠集中更多的社會優勢資源來救助治理流浪未成年人本身以及衍生的各類問題。

四、非政府組織機構下實際工作相關內容的改善

（一）建立流浪未成年人救助的社會支持網絡

首先，要明白連云港本地政府救助管理的責任，充分了解與全國流浪未成年人救助管理相關的法律和政策，以及連云港本地政府機關所制定的地域化法規與相關制度，所有的非政府組織機構和社會團體在與政府協調工作、相輔相成的過程中，要互相了解各自的責任和義務上，比如流浪未成年人的甄別、教育、社會化以及護送工作等。任何公共組織、組織機構和社會團體都需要積極配合政府對流浪未成年人的相關工作。

政府也需要有效的利用非政府組織機構豐富的社會資源，積極開展社會工作，不斷整合現有資源的基礎上發展具有社會工作專業化能力的人員，從根源上介入與流浪未成年人相關的社會問題，特別是介入問題家庭上，以家庭和個案的角度與專業能力來對癥下藥，在政府觸及不到的地方靈活運用自身的專業與社會資源的優勢，宣傳保護流浪未成年人的責任，建立以政府為主導，非政府組織機構與政府救助部門互相協調的網絡化工作模式，形成以政府救助管理與安置服務、非政府組織機構的救助工作、政府領導的街頭主動救助和社會福利機構工作的服務體系。

連云港市本地政府、所有的非政府組織機構以及社會團體在建立服務體系和工作模式后，就要考慮如何去完善社會支持，從本地的情況來看，所需要的社會支持主要分為二類：一是以人與人之間的社會互動的社會支持，社會支持不是施助者單方面的無條件的幫助受助者，而是一種人與人之間通過社會交換而形成的一種社會互動關系，救助者通過與受助者之間的交流與扶持，幫助他們獲得更多的精神和物質上的幫助，通過群體交際和個人交際，讓他們獲得更多的社會訊息以及新的社會接觸，從而幫助流浪未成年人在被救助安置后能夠自主在社會上正常生活。二是社會資源為主的社會支持，也就是在整個社會支持網絡中每個個體之間的資源交換，社會網絡中人際關系之間的幫助與交流，甚至是人與人之間資源的一個交換與流通。政府和一切的非政府組織機構在構建社會支持網絡時一定要根據本地情況建立相應完善的社會支持網絡下的救助治理。

（二）大力發展社會組織參與救助治理與保護工作

由于法律和本地政策的滯后性，以及救助部門人員偏少和覆蓋面的缺失，導致很多流浪未成年人沒有被發現和治理，而社會組織往往能利用其豐富的社會資源、靈活的人性化服務以及專業化能力，發揮了政府部門無法起到的作用。

連云港市政府部門應制定有利于社會組織發展的地方制度，爭取社會組織的專項資助資金，加強對社會組織項目的購買，強化與社會組織的合作，建立以政府部門為主的網絡化服務體系，幫助社會組織提高專業化能力，政府與社會組織需要通過緊密合作來發揮各自的優勢，共同處理流浪未成年人相關社會問題的一種新型社會合作關系。政府同時可以大力扶持救助流浪未成年人的救助機構和救助站點。同時將政府部門和這些救助機構以及站點聯系起來，方便受助人員在整個救助網絡中的流動，從而大幅度提高解決流浪未成年人問題的概率，提高了工作效率。

社會組織可以通過優化能收集到的社會資源，根據需要對這些社會資源進行合理的配置，通過媒體調動社會各界對救助流浪未成年人的責任心和積極性，廣泛收集社會關注，發揮社會組織本身特有的優勢，從根源上解決流浪未成年人的問題，填補政府部門在實際救助管理工作中的不足。政府通過扶持社會組織的基礎設施建設，社會組織在基礎設施建設和建筑設計上要符合未成年人的需求，做好受助未成年人最后的安置和保護功能，爭取和本地政府擰成一股繩，合力解決流浪未成年人的相關社會問題。

五、結論

（一）總結

嚴重的流浪未成年人重復救助問題，以及流浪未成年人數量的增多，側面反應了社會轉型階段所造成的社會問題復雜化的情況，這對未成年人的健康成長發展以及社會和諧都帶來了消極影響，在收集連云港本地的數據來看，流浪未成年人產生的原因更多是由于家庭問題所導致的，還有學校與環境之間所產生的推動影響，迫使流浪未成年人面臨著毫無保障的合法權益，毆打與侵犯時有發生，甚至為了生存而犯罪，種種因素說明了本地流浪未成年人需要更加豐富的需求，他們不單單是生存和精神問題，在尊重和自我實現的領域需求越來越大。

目前連云港市救助部門和社會組織的工作逐漸人性化，注重個案救助治理，但是在法律教育、兩性教育、社區引導回歸正常社會化、對救助中心的預防體系等內容還沒有完全形成，基礎服務內容陳舊，救助管理與服務治理的效果沒有真正顯現出來。

我市流浪未成年人社會工作的問題主要有社會工作起步較晚、資金不足、服務價值缺失、基礎設施的缺失、缺乏實際的理論應用經驗以及制度的落后。連云港市對未成年人救助和預防制度需要不斷吸收其他地區經驗，根據本地情況來不斷完善和強化;政府最好能強化落實未成年人保護的專項資金，并保障資金利用。

在社會轉型時期，社會問題大多趨于復雜化，加強救助深度和廣度意義重大，對基層和社會民眾的幫扶工作和制度政策的支持才是重中之重。

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