正當程序原則在我國行政審判中的適用

郭理

摘要：近年來，正當程序原則在我國行政審判中的作用日益顯著，其不僅能保護公民合法權益，規范行政行為，還彌補了我國行政程序法律規范的不足。但由于正當程序的抽象性和主觀性，目前在適用過程中依舊存在諸多問題，我們有必要結合具體案例，分析正當程序原則在我國行政法治發展中的特點和不足，并提出相關建議，以充分發揮正當程序原則在促進行政法治建設中的作用。

關鍵詞：正當程序;法定程序;行政審判

正當程序原則發端于英美法系的基本法律原則，核心要素是避免偏私和聽取意見。近年來，隨著行政權的日益擴張，行政機關濫用公權力，侵犯公民合法權益的現象日益增多。為了有效的保護公民合法權益，越來越多的法院開始在行政審判中運用正當程序原則來對被訴行政行為進行合法性審查。但由于各種因素影響，法院在行政審判中具體適用正當程序原則時還存在許多不足，因此本文試結合具體案例，歸納總結法院具體適用正當程序原則過程中存在的問題，進而提出完善的建議。

1.正當程序原則在行政審判中的適用方式

1.1將正當程序原則的內涵具體為行政機關在作出行政行為時，應當告知、送達當事人并聽取意見。例如在苗開英訴阜陽市公安局行政復議一案中，法院認為阜陽市公安局作出撤銷行政處罰的處理決定時，既沒有通知苗開英參加復議，也沒有將復議決定書送達給苗開英，因此阜陽市公安局的行為違反了正當程序原則，一審法院據此判決撤銷該復議決定，并責令其在法定期限內重新作出，二審法院維持原判。

1.2將正當程序原則等同于與法定程序。比如在林先英訴北京市房山區人力資源和社會保障局作出的工傷認定決定書一案中，法院認為行政行為依法定程序作出是行政行為合法性的基礎之一，正當程序原則也是行政法的基本原則。房山區人保局不能證明其履行了正當法律程序的相關要求，因此判決被訴認定工傷決定違反法定程序。

1.3填補行政程序法律規范的不足。例如在李自龍訴長沙市城市管理綜合執法支隊岳麓區大隊等房屋拆遷行政強制及行政賠償糾紛一案中，法院認為盡管法律沒有明確要求行政機關作出拆除違法建筑物拆除告知書和決定書時要向相對人送達，但應當按照正當程序原則的要求，即應當有告知適用規則、給予足夠時間以備陳述和辯護，送達書面通知、告知聽證等內容，且應告知相對人享有復議及訴訟的權利救濟途徑。

2.適用中存在的問題

以上幾個案例表明，正當程序原則在我國行政審判中的運用已經基本成熟，各地法官都在行政訴訟判決理由中積極的對正當程序原則進行不同程度的解釋和闡述，我國行政裁判的說服力相應增強，司法公信力也隨之提升。然而，由于缺少統一的行政程序法典的規范，加之法官對正當程序原則的理解存在差異，目前正當程序原則在行政審判適用中仍存在諸多不足。

2.1缺少對說明理由制度的適用。

隨著正當程序原則的內涵不斷豐富，告知送達、聽取意見等制度已被各級法院熟練地運用于行政審判中，但是正當程序原則中的說明理由制度則較少運用，即便在有些判決中會有所體現，但大多也只是在判決理由中捎帶提及涉案行政行為的作出沒有說明具體的法律依據，在判決理由中往往缺少對其的解釋和推理過程。

2.2正當程序與法定程序在適用中相混淆。例如在潘存武訴孟連傣族拉祜族佤族自治縣人民政府行政登記一案中，法院認為該案爭議的焦點在于被告頒發土地他項權利證明書的程序是否合法。案中孟連縣政府屬于先頒證，后申請的情形，顯然違反了先申請、后頒證的行政登記正當程序原則。雖然法院在裁判理由中運用的是法定程序里的相關內容，但裁判結果卻適用了“違反正當程序”這一理由，容易使人產生誤解。

3.完善正當程序原則在行政審判中的適用

盡管目前法院在行政審判中在適用正當程序原則時，還面臨著諸多問題與障礙，但我們仍應當認可和重視正當程序原則在行政審判中的作用，通過在行政審判中使用正當程序原則可以限制行政機關濫用權力，可以完善行政程序，提高行政機關依法行政的能力和水平，切實保障公民的合法權益。

3.1加強對說明理由制度的司法適用。

隨著經濟和社會的發展，新類型的行政案件層出不窮，正當程序的內涵也隨著司法實踐的深入而不斷豐富。因此在行政審判中，法官不能僅僅關注正當程序原則中的某一方面內容，而是要對案件進行全面分析，案件中被訴行政行為每一處違反正當程序原則要求的地方，法院都應當在判決理由中進行說明，不能避重就輕，只挑自己可以熟練掌握的部分來說明問題，選擇性忽略不熟悉或不能熟練應用的部分。因此，法院應當加強對說明理由制度的司法適用，審查行政主體在作出可能對相對人權利義務影響的決定時，是否向其說明了行為法律和事實依據。這不僅有助于幫助相對人充分了解行政機關作出的行政決定，以便有針對性的尋求救濟，也加強了行政機關與相對人的溝通，增強了行政行為的說服力，同時也為司法機關的審查提供具體的依據，保證行政決定能夠受到更強有力的監督。

3.2厘清“法定程序”與“正當程序”的關系

盡管“法定程序”與“正當程序”的關系比較密切，但如果不厘清二者之間的關系，很容易在行政審判中造成適用混亂，混淆二者的作用。首先從二者的關系上來看，法定程序主要是指相關法律法規明文規定的行政程序規范，特點是以具體的法律條文表現出來，而正當程序則處于法律法規的規定之外，通常沒有以具體的法律條文表現出來。符合法定程序要求的行為不一定符合正當程序原則的要求，同時當法律明文規定了被訴行政行為應當遵循的程序時，就應當先判斷是否符合法定程序的要求，不宜徑行適用正當程序原則進行審查。其次，從適用方法上來看，如果法律對被訴行政行為作出時應當依據的程序進行了詳細規定時，法官應當直接依據法律的明文規定來進行審查，不合符法定程序要求的行為，必然也不符合正當程序的要求;如果雖然法律有相關的程序性規定，但比較籠統抽象時，就可以適用正當程序原則對法定程序進行解釋說明，保障法定程序能夠得到正確的理解和遵守;如果現有法律沒有相關的程序性規定時，法院就應當發揮主觀能動性，直接使用正當法律原則來進行審查。

3.3充分發揮實踐中有效法律經驗的作用

有學者曾指出，我國法院能夠在有限的司法空間內充分發揮主觀能動性，因此正當程序原則在我國行政法具有很大的發展空間。在上述幾個案例中，法院在適用正當程序原則時都沒有受到法律規定的束縛，而是能夠具體案件具體分析，充分利用正當程序原則，彌補法律的漏洞，穩定實現當事人所追求的正義。因此在適用正當程序原則的過程中，積極歸納類似案件中的裁判理由和說理思路等，當法院再遇到同類型的案例時，就可以參照適用，確保裁判尺度統一。具體來說應當包括兩方面：一方面是要積極保障公民的合法權益。最主要的就是保障相對人和利害關系人的參與權，這就需要行政機關對作出行政行為所依據的法律依據和事實理由向相對人充分說明，并充分聽取相對人意見。另一方面是要是要有序的規范行政機關的行政行為。當被訴行政行為按照正當程序原則的要求存在瑕疵時，法院通常會予以指正但不會撤銷或確認被訴行政行為違法。當被訴行政行為不符合正當程序要求時，法院會以違反正當程序原則撤銷或確認被訴行政行為違法。當被訴行政行為嚴重違反正當程序原則時，法院會直接以正當程序原則作為決定性的依據撤銷或確認被訴行政行為違法。

3.4統一審查基準

正如前文所述，正當程序原則在我國行政審判中之所以會出現各種問題，根源性的問題在于我國缺完備的行政程序法律規范，一方面，目前法律規范對行政行為的程序性要求并不完善，同時也缺少統一的行政程序法典，另一方面，正當程序原則的內容游離于成文法規定之外，法院在適用時缺乏可以直接援引的法律規定，造成正當程序原則在適用中具有很強的靈活性，靈活性的特點導致正當程序原則在適用中很難統一審查基準。針對這一問題，首先有必要制定行政程序法，解決正當程序原則在適用過程中缺乏依據的問題，這是統一審查基準的前提，其次在具體的適用過程中，應當充分利用指導案例的作用，雖然我國不是判例法國家，但事實上，最高院發布指導性案例能夠對行政審判中模糊的地方提供統一的適用規范，在一定程度上發揮了審查基準的作用，彌補了法律規范的缺陷。

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