備案審查制度在國家治理現(xiàn)代化中的定位

本刊記者

黨的十九屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。中國政法大學(xué)法學(xué)院院長焦洪昌教授認(rèn)為，備案審查制度作為推進合憲性審查工作的基礎(chǔ)和著力點，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的具有中國特色的憲法性制度設(shè)計，構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分。準(zhǔn)確把握憲法所確立的備案審查制度在國家治理現(xiàn)代化中的定位，需要從宏觀和微觀兩個層面著手。

宏觀上，備案審查制度與國家治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在互動聯(lián)系，且備案審查制度的自我功能定位與國家治理現(xiàn)代化的核心要素具有高度契合性。微觀上，備案審查制度的實施與發(fā)展始終與作為國家治理現(xiàn)代化實質(zhì)和目標(biāo)的制度現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，包括該制度植根于人民代表大會制度、影響人民政協(xié)職能履行的實際效果、保障民族自治地方自治權(quán)的實現(xiàn)、推動基層民主治理法治化。鑒于此，對備案審查制度的完善還應(yīng)置于整個國家治理框架中，在既有制度基礎(chǔ)上進一步將備案審查制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

老問題與新視野的結(jié)合具有深刻法治意蘊

記：備案審查制度對于健全保證憲法全面實施體制機制起著至關(guān)重要的作用。請您介紹一下。

焦：中國的備案審查制度自1979年拉開序幕以來，在維護憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一等方面發(fā)揮著重要的制度效能，已然發(fā)展成為一項立足于中國法治道路、法治模式、法治理論，符合中國國情、具有中國特色的憲法性制度設(shè)計。誠如有的學(xué)者所言，備案審查制度是中國政治實踐的產(chǎn)物，其制度化過程幾乎伴隨著中國改革開放的進程。黨的十九大報告提出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求和必要方式，而備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點。

可以說，備案審查制度是合憲性審查工作的重要基礎(chǔ)，也是與合憲性審查內(nèi)在聯(lián)系的制度安排。然而，新時代對備案審查制度的新要求與制度實施現(xiàn)狀之間依然存在著不協(xié)調(diào)，有學(xué)者指出，我國備案審查面臨的最大困境就是全方位、全覆蓋的制度要求與現(xiàn)實有限的審查能力之間的矛盾，既有的備案審查方式“收效甚微”。可見，在全面深化改革與全面依法治國的新時代背景下，學(xué)界圍繞備案審查這一“老問題”產(chǎn)生了諸多“新思考”，為合憲性審查工作的推進積累中國經(jīng)驗。

記：您認(rèn)為備案審查制度對國家治理現(xiàn)代化的法治意義體現(xiàn)在哪些方面？

焦：備案審查制度這一“老問題”與國家治理現(xiàn)代化這一“新視野”的結(jié)合具有深刻的法治意蘊。

其一，備案審查制度與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在互動。法治體系是國家治理體系的“骨干工程”。正是作為監(jiān)督憲法法律實施重要基礎(chǔ)的備案審查制度的失靈，才致使以立法權(quán)行使為代表的國家治理陷入困境。當(dāng)既有的理論與制度資源不足以為備案審查制度的完善提供充分且有力的支撐時，需要繼續(xù)推行以往舊的制度設(shè)計。然而，國家治理開辟了備案審查的新路徑，國家治理體系內(nèi)含必不可少的備案審查要件，國家治理現(xiàn)代化呼喚相稱的備案審查制度。可以說，國家治理現(xiàn)代化的提出為備案審查制度乃至整個憲法法律監(jiān)督制度的改革與完善提供了理論支撐和政治正當(dāng)性。

其二，備案審查制度的自我功能定位與國家治理現(xiàn)代化的核心要素具有內(nèi)在一致性。一方面，保證中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權(quán)益，是設(shè)立備案審查制度的初衷所在，是開展備案審查工作的職責(zé)使命。同時，在此基礎(chǔ)上延伸出的還有提高立法質(zhì)量的功能。當(dāng)前備案審查制度已經(jīng)形成包括三項基本功能和一項延伸功能在內(nèi)的“3+1”式的功能結(jié)構(gòu)。另一方面，關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界并未形成統(tǒng)一結(jié)論，但大致均包括以下核心要素：民主、法治、文明、科學(xué)和高效。

可以發(fā)現(xiàn)，備案審查制度的自我功能定位與國家治理現(xiàn)代化的核心要素之間有著高度契合性。比如國家治理現(xiàn)代化的文明意味著提升人民的幸福感，意味著有更多的公平正義，意味著公共權(quán)力對公民權(quán)利的尊重和保護，這與備案審查制度所追求的保障公民合法權(quán)益具有一致性，同時，這也符合國家治理現(xiàn)代化中的法治要求。我認(rèn)為，備案審查制度作為國家治理體系現(xiàn)代化內(nèi)容之一的重要憲法性制度，其構(gòu)建與完善皆是國家監(jiān)督權(quán)實施與優(yōu)化的外在表現(xiàn)形式，如何認(rèn)識國家治理現(xiàn)代化進程中的備案審查制度，便成為一個無法回避的理論和實踐問題。

同時，應(yīng)當(dāng)注意到，自“國家治理現(xiàn)代化”提出以來，一大批關(guān)于國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)機制的研究面世，其中一個重要的分支就是基于法治的角度探討如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。主要包括：從宏觀上探討法治與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯;分析政黨、國家機關(guān)、人民團體等各類主體在國家治理現(xiàn)代化中的地位和作用;論證某項中國特色社會主義制度在推進國家治理現(xiàn)代化中的功能定位。備案審查制度作為一項憲法性制度，國家治理現(xiàn)代化又是建立在憲法所確立的中國特色社會主義國家制度和法律制度基礎(chǔ)之上的，如此一來，有關(guān)備案審查制度或合憲性審查制度在國家治理現(xiàn)代化中角色定位的討論，更大范圍來說便是一個憲法學(xué)問題。

宏觀、微觀都與國家治理現(xiàn)代化息息相關(guān)

記：除了您以上所說的，如何進一步從宏觀和微觀層面來進行思考？

焦：備案審查制度作為推進合憲性審查工作的先前制度探索，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的具有中國特色的憲法性制度設(shè)計，理應(yīng)成為國家治理體系的重要組成部分。要準(zhǔn)確把握備案審查制度在國家治理現(xiàn)代化中的角色定位，需要從宏觀和微觀兩個維度去理解。前者從制度背景和價值追求兩方面把握備案審查制度和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，后者則從備案審查制度與國家治理現(xiàn)代化實質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系角度去理解該制度的憲制定位。

憲法作為國家治理體系的基石和總章程，確立了國家治理體系的主體結(jié)構(gòu)，為國家治理現(xiàn)代化提供了最高制度載體。“由憲法和法律所確認(rèn)、建構(gòu)和定型的制度雖然不是國家治理制度體系的全部，卻是其中的核心、最重要的制度。”國家治理體系便是這些制度的具體展開，因此，討論備案審查制度在國家治理現(xiàn)代化中的憲制定位，就需要從微觀上把握其與憲法所確立的這些制度的關(guān)系，其中的核心便是已形成的“1+3”式的中國特色社會主義民主政治制度。

備案審查制度的屬性表明，其作為一項憲法性制度在憲法預(yù)設(shè)的軌道上得以構(gòu)建和完善，并在實施過程中與憲法所確立的中國特色社會主義民主政治制度產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，主要有備案審查制度與人民代表大會制度、備案審查制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、備案審查制度與民族區(qū)域自治制度以及備案審查制度與基層群眾自治制度等四對關(guān)系。

記：請您就這些微觀層面的關(guān)系簡要進行分析。

焦：首先，備案審查制度與國家治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在互動關(guān)系，備案審查制度的自我功能定位與國家治理現(xiàn)代化的核心要素具有高度契合性。

其次，國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是推動中國特色社會主義制度全面現(xiàn)代化，在我國已經(jīng)形成“1+3”式的中國特色社會主義民主政治制度架構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析備案審查制度與中國特色社會主義民主政治制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，將有助于準(zhǔn)確理解該制度在國家治理現(xiàn)代化中的憲制定位。

其一，從制度根源來看，備案審查制度是人大制度不斷完善與優(yōu)化的結(jié)果，是人大行使監(jiān)督職權(quán)的具體形式，備案審查工作的開展也由人大主導(dǎo);其二，從參與主體來看，人民政協(xié)民主監(jiān)督職能內(nèi)在地包含對各類規(guī)范性文件合憲合法性的監(jiān)督，使得兩項制度存在主體重疊的情況，且備案審查制度構(gòu)成人民政協(xié)發(fā)揮職能優(yōu)勢的重要補充;其三，從審查標(biāo)準(zhǔn)來看，民族自治地方立法的發(fā)展以及自治地方立法的雙重屬性要求備案審查基準(zhǔn)科學(xué)設(shè)定，以實現(xiàn)中央集權(quán)和民族自治有機平衡;其四，從審查對象來看，對基層自治行為規(guī)范的備案審查是中國特色備案審查制度體系的組成部分，對基層群眾自治權(quán)的監(jiān)督和規(guī)范要求進一步完善基層自治行為規(guī)范的合法性審查機制。

可以看出，備案審查制度既在宏觀上與國家治理現(xiàn)代化存在高度契合性，也在微觀上與作為國家治理現(xiàn)代化實質(zhì)內(nèi)容的制度現(xiàn)代化息息相關(guān)。備案審查制度的實施與發(fā)展始終內(nèi)在地與我國已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實踐檢驗的中國特色社會主義民主政治制度緊密聯(lián)系，相互促進、共同發(fā)展。

推進國家治理現(xiàn)代化不是重起爐灶

記：也有不少專家分析認(rèn)為，備案審查制度是國家實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障。

焦：是的。但推進國家治理現(xiàn)代化不是重起爐灶，而是建立在憲法所確立的國家各項基本制度的堅實基礎(chǔ)之上，是在堅持好、鞏固好已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下的制度創(chuàng)新。基于以上關(guān)聯(lián)，要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進一步發(fā)揮備案審查的制度優(yōu)勢，將其轉(zhuǎn)化為治理效能。

記：您認(rèn)為該如何發(fā)揮備案審查的制度優(yōu)勢，將其轉(zhuǎn)化為治理效能？

焦：第一，將堅持和完善人民代表大會制度作為現(xiàn)階段加強備案審查機制建設(shè)，推進國家治理現(xiàn)代化的基本途徑和內(nèi)容。強化人大對備案審查工作的主導(dǎo)，推動備案審查工作規(guī)定的出臺和實施，實現(xiàn)備案審查工作制度化、規(guī)范化、程序化;健全報告機制，實現(xiàn)縣級以上人大常委會備案審查機構(gòu)向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r的常態(tài)化;借助人大優(yōu)勢地位，加強憲法解釋程序機制建設(shè)。

第二，充分發(fā)揮人民政協(xié)的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)包括報送主體、備案主體、審查主體、審查要求主體、審查建議主體在內(nèi)的備案審查參與主體的多元化。發(fā)揮民主黨派在民主監(jiān)督上的職能優(yōu)勢，適時修改相關(guān)法律，將各民主黨派與社會團體一道作為備案審查的審查建議主體，將中國特色政黨制度優(yōu)勢運用于憲法法律監(jiān)督。

第三，結(jié)合不同備案審查對象的屬性和特征，制定科學(xué)合理的審查標(biāo)準(zhǔn)。在具體推進備案審查工作中，應(yīng)杜絕備案審查標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的做法，探索構(gòu)建中央和地方備案審查分工機制，對于地方性法規(guī)尤其是民族自治地方的立法，要充分尊重和發(fā)揮地方立法機關(guān)在備案審查工作中的自主性和積極性。

第四，推動備案審查規(guī)范體系在社會治理單元層面的落地，確保基層群眾自治權(quán)的行使有一套完備的監(jiān)督制度，發(fā)揮基層自治組織在國家治理系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性作用。將村民自治行為規(guī)范的備案主體改為同時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級人大常委會備案，加強對村民自治行為規(guī)范的合法性審查;借鑒法規(guī)規(guī)章備案審查的實踐經(jīng)驗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定村民自治行為規(guī)范備案審查規(guī)定，明確備案審查機構(gòu)、期限、方法、程序、內(nèi)容、責(zé)任等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將年度備案審查情況報告市政府。

個人簡介》》

焦洪昌，男，1961年生，北京人，法學(xué)博士。現(xiàn)為中國政法大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師。社會職務(wù)包括：中國憲法學(xué)研究會副會長;港澳基本法研究會副會長;北京市第十二屆人大代表;北京市人民代表大會法制委員會委員;農(nóng)工民主黨中央委員會委員等。曾作為中國中央電視臺聚焦“兩會”的特約嘉賓。