社區形式主義官僚主義整治的思考

本刊記者

截至2020年7月，中央紀委國家監委網站共通報曝光形式主義、官僚主義典型問題58起，其中至少149名黨員干部受到相應處理。從通報來看，查處的149名黨員干部中，鄉科級及以下112人，占全部人數的75.2%;村（居）干部8人，占全部人數的5.4%。不難看出，目前我國的基層形式主義、官僚主義問題較為突出，集中體現為基層“超載”，本是應該“聯結資源以解決公共難題，回應居民需求”的基層治理呈現出“懸浮”、流于形式的現象。而要解決基層形式主義、官僚主義問題，就必須先從基層“超載”入手，讓基層治理真正落到實處。

基層減負典型治理范式

基層減負的治理實踐一般關注點為優化基層配置和精簡考核與管理，大抵有三種典型樣式，分別為“行政準入”“居站分離”和“三社聯動”。

“行政準入”指的是以清單形式明確社區和政府各自的權責，未在清單范圍內的事務社區有權拒絕。

“居站分離”則指的是設立專門的社區工作站進行事務管理。

“居站分離”的一大核心為多主體參與社區治理，其增進版便是“多元共治”。近年來，新疆克拉瑪依市克拉瑪依區圍繞“多元共治，提高社區服務水平”主題，動員七類多元主體，通過七種參與渠道，參與社區治理，形成了“7+7”社區多元共治模式，不僅讓社區居民充分參與社區自治，還廣泛吸納社會相關利益方等多方主體，壯大協商議事力量，形成有事議、有人議、會議事、議好事的良好社區議事氛圍，不僅推動了各項問題有效解決，也提升了社區居民自我服務管理水平。

而“三社聯動”是指以政府購買服務為牽引，社區、社工、社會組織三環共同進行社區管理。例如，北京市西城區政府在2013年以來的實踐成果之上，建立起了一套包括服務供給、服務運作和服務反饋為主的三社服務機制。在此基礎上，西城區不僅能面向社區提供持續而有效的服務供給，同時也能結合居民、社會組織對服務提出的新需求，重新定義社區需求、能力建設，形成新的項目方案。居民們不僅可以享受“送政上門”的優質服務，還能夠體驗“聯動”所帶來的高校、企業和行政單位與社區共享的各色資源（從飲食、文化到養老服務），其參與公共事務的責任意識也在不斷增強。

“行政準入”“居站分離”“三社聯動”，三種方式各有各的側重、各有各的建樹，但同時也各有各的問題。對“行政準入”而言，其運作的核心是對事務的精準量化。但倘若某些事務無法列入權責清單之中，準入清單的效力便會大打折扣，最終出現“制度懸浮”的現象。而對于“居站分離”與“三社聯動”來說，它們都是建立在社區本身自治權為損耗資本之上的運行機制，特別是后者，須有強大的政府財政實力和較發達的社工發展水平作為支撐，不然會很容易出現只有“社區統領”而另兩社“打下手”的局面，其推廣難度可想而知。

總體而言，以上三種典型樣式都是在一定程度上盡量不改變政府—社區不對等關系現狀情形下產生的，但要有效解決基層“超載”的問題，就不得不面對社區“行政化”這樣的現實。

社區治理與“行政化”

不同于國外，我國基層組織雖然在法理界定上具有自治性;但就其發展歷程而言，是由國家行政權力主導推動而成，因而與前者語境中的“社區”并非同等概念。然而，目前有的觀點盲目把基層“超載”的原因同社區行政化畫上等號，認為是后者導致了基層組織自治能力的“發育不良”，甚至提倡全然“去行政化”的社區自治。這種說法終歸只是無稽之談。在我國，社區存在的一大政治前提為堅持黨的領導，它是黨委領導下的群眾自治性組織;換言之，社區治理的行政化不僅必然，更是必要，關鍵是要把握好行政化與基層自治的相互平衡，一旦把握不當，就易出現形式主義和官僚主義問題。

行政化運作的一大特點是具有靈活性。下級根據自己的實際情況可以采取一定程度的“變通”方式落實，這樣既考慮到上級政策的權威，又可以避免政策規約僵化，同時兼顧下級本身的具體利益。就社區治理而言，行政性以“變通”方式適應地方的特殊性，在落實政府的行政任務的同時注重維護社區利益，既完成政府的政策目標，又切實推進基層自治性工作，從而推動基層治理能力的提升。

適當的行政靈活性自然是好的，但一旦超出限度，就容易出現問題。基層“超載”的問題實質是基層工作中行政化的形式多于內容。參與者受制于這些充斥著形式主義、文牘主義和官僚主義的東西，采取消極變通的行為方式，造成“冗余行政”，不僅阻斷了國家與社會的關聯，造成治理資源的體制內耗，還無法有效滿足社會日益增長的多元化需求。因之，解決好基層“超載”、形式主義和官僚主義問題的關鍵，在于實現行政性與自治性的有效對接、減少形式化行政性的生產機會，達成行政性和自治性的共生互促的目的。

在實現以上目標的治理行為中，除卻優化社區資源配置、精簡與完善管理與考核機制，還需要著力重塑社區本身職能，正視“行政—自治”及其背后的“政府—社區”的相互關系。一方面，我們要繼續深入推進社區網格化管理和樓道自治、院落自治，重新界定社區自治的基本單位，實現基層治理的“短平快”和扁平化，把對社區而言超出其承受范圍的職能分配出去;另一方面，我們也需充分認識到社區行政化的現實性與重要性，努力探索行政資源和社區發展需求相嵌合的機制。而在這兩方面，江西贛州的基層治理方案不失為一則極佳案例。

江西贛州基層治理

在基層減負方面，江西省贛州市強調打好“組合拳”，除卻常規的長效服務機制健全與基層管理考核機制的精簡，其主要著力點落在了“科層改革”與“政府—社區權責的重新洗牌”兩個方面。

在“科層改革”上，贛州市聚焦于對社區直接管理負責的行政單位，在城區未設立街道的縣（市、區）中，探索設立社區黨工委、管委會，直接將社區管理的權責從區/縣/鄉政府那里剝離出來，不但有效解決了過去這些社區管理上存在的職責不聚焦、理念不對路、精力不集中等弊端，理順了管理體制，也是對政府—社區不對等關系的直接改善。

為推動社區黨工委、管委會高效有序運行，贛州市按照“四同步”要求——職能定位同步對標、機構設置同步對接、人員力量同步配套、工作機制同步銜接——在權責明確、職能部門建設、人才引進和配備多方面狠下功夫，建立健全了城市基層黨建工作統籌機制、共建機制、開放機制和黨建引領基層治理機制，補強了贛州市縣級城區城市基層黨建工作領導體系中的關鍵一環，同時對于新形勢下，贛州社區工作中所涉主體的關系調整、領導體系的構建具有重要意義。

基層負擔過大的一個重要體現便是“權不配責”，部分基層單位所履行職責遠大于其所能行使的行政權力。贛州在近年基層減負的治理實踐中也把關注點落在了此處，其基本想法是讓誰有職權誰就履行相應職責，實現權責的一一對應。譬如，近年來贛州市讓各地縣、區分擔社區以往的部分職責（如招商引資、協稅護稅），在街道層面上，變“向上對口”為“向下對應”，各街道成立綜合行政執法大隊，實行街道對區級部門派駐機構的統一指揮和統籌協調，推動更多資源、管理、服務面向社區下沉;同時，贛州市要求社區街道與上級共同制定各類責任狀與權力清單，不止社區街道，連作為考核監管者的縣、區政府也需對清單的執行情況負責，通過落實情況與各級部門的績效考核直接掛鉤的方式確保了權責清單的有效性，并能讓社區回歸面向居民服務的主責主業，做到減負不減責、減負不減效。

形式主義、官僚主義害死人。堅決反對形式主義和官僚主義，就必須緊盯老問題和新表現，全面檢視、靶向治療，馳而不息、落實落細，做到不解決問題決不放手、不取得成就決不松勁。在基層方面，杜絕形式和官僚主義就必須加強社區等組織的智力和組織能力的建設，進一步鞏固拓展作風建設成效，完善基層治理體系和治理能力現代化。

（本文參考、摘引了相關報道及文獻資料，特此鳴謝）