避免上級“權力超載”、基層“責任超載”

化定興

今年是脫貧攻堅決勝收官之年，也是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的重要歷史交會期。脫貧攻堅作為解決改革開放以來主要矛盾的終點，也是解決新時代主要矛盾的起點;鄉村振興則接續脫貧攻堅，成為解決新時代主要矛盾的終點。那么當下，脫貧攻堅還存在些什么問題？又該如何推動鄉村振興？就相關問題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了華中師范大學中國農村研究院教授、博士生導師田先紅（以下簡稱“田”）。

能消滅絕對貧困已非常了不起

記：精準扶貧可以說改善了很多貧困戶的生活，據您了解，目前扶貧模式有哪些優勢與局限？

田：精準扶貧強調扶貧資源跟貧困戶的精準對接，有利于改變之前“大水漫灌”的扶貧方式，提高扶貧資源的使用效率。在實踐中，各地摸索出了多種扶貧模式，包括產業扶貧、異地搬遷扶貧和扶貧車間等等。這些扶貧模式各有特點。產業扶貧可以為農民提供創業、就業機會，但是產業扶貧具有很大的不確定性，一旦農產品市場波動，產業競爭壓力大，那么農民就很容易虧本返貧。扶貧車間其實也屬于產業扶貧，只是它除了解決貧困戶就業問題，還解決其照看小孩等后顧之憂，貧困戶可以實現本地化就業，家庭生活也比較完整。但是它同樣面臨較大的市場風險。一旦行業不景氣，貧困戶失業返貧就難以避免。

此外，當前脫貧攻堅成為各級黨委政府重要的政治任務。在此過程中，也難免出現一些問題。比如個別貧困戶享受資源較多，可能會引發村莊社會不平衡的問題;個別貧困戶缺乏內生脫貧動力，帶來扶貧養懶漢的問題，等等。我想，任何一個社會，都存在貧困問題，只看是絕對貧困還是相對貧困。我們能夠消滅絕對貧困，已經非常了不起了，為全球社會做出了巨大貢獻，。

記：據說一些地方還有爭當貧困戶的現象，您認為原因是什么？

田：我們之前在農村調研時，就發現了一些農民爭當貧困戶的現象。其最主要的原因當然是貧困戶能夠享受一些國家優惠政策和資源。在一些人看來， “貧困戶”這個符號本身就意味著資源。

其實，除了一些農民爭當貧困戶現象，我們還發現其他一些現象。比如，有的基層干部不愿意要上級分配的貧困戶指標，因為基層干部負責識別、確定貧困戶，一旦有的沒有被識別為貧困戶，這類人可能因對村干部不滿而故意找茬。有的村干部為了避責，就寧愿不要上級分配的貧困戶指標。

鄉村治理的核心是實現有效治理

記：目前，無論官方還是學界，對鄉村治理都非常重視，比如2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》。據您調查研究，鄉村治理的核心問題是什么？

田：我認為，鄉村治理的核心問題是如何實現有效治理。黨的十九大提出的鄉村振興戰略二十字方針中，就包含了“有效治理”。國家、政府做的各項工作，無論是政策改革也好，公共服務也好，制度建設也好，最終都是要回應農民的訴求，解決農村的實際問題，實現鄉村的善治。

我們總的感覺是，這些年來，鄉村基層治理越來越規范化，各項制度建設越來越健全。上級也強化了對鄉村基層干部的監督，監督下鄉也越來越普遍。我們發現，在當前的鄉村治理中，上級越來越注重過程管理，鄉村治理呈現出結果管理弱化而過程管理強化的趨勢。我之前寫了一篇論文專門論述縣鄉基層從結果管理到過程管理演變的機制及其影響。多年前，我們強調的是結果管理，一些地方的上級要求鄉村基層干部完成任務越多、越快越好，至于基層干部怎么樣完成的，那些地方有的上級不會管那么多，只要沒有明顯違法違規或者導致重大不穩定事件就行。但是近年來，上級越來越注重過程管理，要求鄉村干部的行政行為越來越規范，要完全符合法律、制度程序的規定，不能有任何偏差，否則就會被問責。

從鄉村治理現代化的角度來看，這當然是好事。它有利于規范干部行為，降低貪污腐敗發生率，還可以逐漸在鄉村社會建立起現代公共規則。但是，過分強調過程管理，也可能會大大壓縮基層干部的自主行政空間，減少他們的自由裁量權。而在鄉村社會，很多治理事務都有很強的非規則性，如果機械地完全按照上級政策安排和法律制度規范，不僅無法跟鄉村社會實際相結合而達不到預期治理效果，更可能會帶來新的矛盾與問題。

此外，有的地方自上而下的各種督查、檢查越來越多，看似是對鄉村基層干部提出了各類要求以推動基層工作落實;但實際上，有時鄉村基層干部為了應付上級的督檢反倒耗費了大量的精力與時間。相應地，基層干部就只能用更少的時間、精力來真正做一些應該做的事情。

另外，如果上級通過屬地管理原則，把各種各樣的治理責任層層下移，有時會導致基層干部簽訂過多的責任狀。前段時間一些媒體曾報道了這方面的問題。我們在基層社會調研時，一些基層干部也反映了他們工作壓力大的問題：他們承擔了太多的責任，卻又沒有足夠的權力、資源來完成這些事務，這樣就可能會產生出形式主義，應付上級。

所以，在當前鄉村治理中，如何切實加強權力監督和廉政建設，根治小微權力腐敗，同時又賦予鄉村干部一定的權力、資源，充分信任他們，讓他們能夠基本達到權責匹配的狀態，具有干事創業的動力和活力，這仍然是一個需要認真思考的問題。

鄉村很多事是高度復雜的

記：在您的多次鄉村調研中，感受最深的是什么？

田：在近15年來的田野調查中，我感受最深的就是中國農村區域差異極大。華南、華北、華中、西南、東北、西北等區域的文化和社會架構都有很大差異，沿海與內陸地區的經濟水平、治理樣態等方面也有著很大不同。巨大的區域差異為我們開展田野調查研究提供了豐富的資源和認識空間的同時也帶來了巨大的挑戰。如何認識和理解中國，并在此基礎上提煉出具有較強競爭力和話語權的學術概念，是擺在中國社會科學研究者面前的重要任務。從費孝通等老一輩學者至今，無數學人都在為此而努力。

記：您認為，就基本結構而言，目前鄉村社會還是否是費孝通先生所言的鄉土社會？

田：費老在《鄉土中國》一書中曾論述了中國傳統鄉村社會的諸多特質，比如無訟、熟悉親密、差序格局、長老統治、禮治秩序等等。費老對中國傳統鄉村社會特質的概括、提煉是相當恰切的。不過，在經過長期的現代化建設之后，當前中國農村社會已經發生了巨大的變化。市場化、人口流動等都給鄉村社會的結構帶來了一定的沖擊。

當然，因為不同地區的文化傳統、社會結構穩定性存在差異，遭受現代化、人口流動的沖擊程度也不一樣，不同區域的農村在社會傳統和結構方面的樣態也存在較大的區域差異。所以，對于這個問題其實不太好下一個絕對的判斷。而且，現代性與傳統之間是否必然是一種線性替代關系，學界也還存有爭議。

記：目前有的地方的鄉村依然在一定程度上缺乏支撐現代公共規則的社會基礎，有的時候依靠的可能還是個人關系和干部權威，這是為什么？

田：這說明鄉村基層社會仍然具有一定的傳統性。在鄉村有一些事情是非規則化的，沒有辦法通過現代公共規則來全部解決。有的問題，如果僅靠現代公共規則，比如法律，法院判決之后，那么糾紛雖然停息了，但是當事人可能并不心服口服。

在農村，人情、面子、關系還很重要，說明村莊社會仍然具有一定的價值生產能力，對村民的行為仍然具有一定的約束力。隨著村民文化水平、法律規則意識的提高，現代公共規則也可能逐漸地在鄉村社會治理中占據越來越重要的地位。比如，現在農民遇到糾紛時，比以前更多地求助于法律，甚至主動迎法下鄉。

形式主義有深刻的結構性根源

記：目前國家正在實施鄉村振興戰略，在您看來，鄉村要振興的當務之急是什么？

田：我認為，鄉村振興戰略的當務之急是要優化鄉村治理結構，其中最主要的是賦予縣、鄉、村一定的自主權，使其能夠在屬地范圍內更好地進行鄉村振興的統籌規劃。

記：2019年是基層減負年，整治形式主義取得了一些成效。今年，中共中央辦公廳發出《關于持續解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，措施很嚴厲，可見中央對形式主義有著清醒的認識。您認為，形式主義屢禁不止，其主要原因是什么？

田：當前，形式主義問題已經成為基層治理中的一大痼疾。表面上看，它跟干部作風、素質有關，但實際上有其深刻的結構性根源。我認為，基層形式主義跟我在前面提到的過程管理的強化在某種程度上而言密切相關。上級越來越強調基層行政規范化，一些地方凡事都要存檔備查，一旦發現不規范的地方，就要向基層干部問責。久而久之，一些基層干部便沉溺于這種應付式的文牘工作，而不是真正想辦法去解決基層中的實際問題。而且，有的地方上級通過屬地管理制度給基層交付大量的治理事務，特別是一些條線部門把自身的許多業務工作也轉化為基層的中心工作任務，使得其基層部門承擔的責任過于重大。

此外，有的地方各行政部門缺乏協同整合、給基層干部分派重復性任務也是造成基層形式主義的一大原因。比如在有的地方不同部門都要向基層干部采集不同工作的當地數據信息。雖然數據信息內容大同小異，但有些行政部門就會要求基層干部重復填報關于數據信息的各類表格。這樣，基層干部就可能把大量的時間精力耗在了報表填寫上面。面對自上而下的各類重復性的治理事務，原本人少、權小的基層干部有時就只能采取形式主義辦法予以應付。形式主義從一定程度上而言也是基層干部試圖避免重復性責任的表現。

記：形式主義不僅是個人作風問題，除了嚴肅工作作風，您認為要杜絕形式主義，還應從哪些方面入手？

田：緩解基層的形式主義問題，治本之策可能還是需要調整上下級之間的權責結構，避免出現上級“權力超載”而基層“責任超載”的局面，應使基層權責盡可能地相對均衡。同時，要減輕基層的治理事務壓力，真正給基層松綁解壓，賦予其一定的自主行政空間。此外，還要加強地方政府各部門的協同聯動，避免“政出多門”而頻繁打擾基層。

個人簡介》》

田先紅，現為華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院教授、博士生導師。國家社會科學基金重大招標項目首席專家。主要從事基層治理、農村政治學、“三農”問題、信訪問題研究。迄今為止以獨著或第一作者在《政治學研究》《管理世界》等權威、核心刊物上發表論文數十篇，出版著作3部。獨著《治理基層中國》曾被評為社會科學文獻出版社2012年度“十大好書”和“優秀原創學術著作”。