讓問責與容錯形成合力

本刊記者

在容錯機制建設中，我們需要明確問責與容錯的主體性關系，進一步加強容錯機制法制化建設，營造關于容錯的文化氛圍，促進容錯機制從“新制”向“善制”轉變。

值得指出的是，一個有效的問責體系不僅要有及時查處、消滅錯誤的工具，還需具備足夠的制度韌性。這種“韌性”集中體現為科學合理的容錯機制。“人非圣賢，孰能無過”，良好的問責體系乃至治理系統，是需要在一定程度上容許某些錯誤存在。讓問責與容錯形成合力，更能激發干部干事的擔當精神，主動作為。

容錯的治理實踐

問責與容錯并不矛盾。近年來，地方各級政府積極響應中央政策，探索構建容錯機制，為勇于干事創業的黨政干部營造了寬松的政治環境，甚至在一定程度上，地方政府關于容錯的治理實踐已領先于中央。

經過不斷摸索與實踐，不少地方已經形成較為成熟的問責-容錯機制，并在近兩年，容錯機制呈現出井噴式發展狀態。在廣西、貴州，當地政府充分挖掘容錯機制的鼓勵效能，將其與脫貧攻堅工作有機結合，在辦理犯錯案件時注重前因后果及當事人的行為態度，既堅持“容錯”，做到寬嚴相濟、正向激勵，又堅持“糾錯”，做到立行立改、堵塞漏洞，為那些雖有犯錯、但主觀上是正直無私的一線扶貧干部們撐腰鼓勁。

當然，在現階段，更多地方政府會針對此前機制運行中所存問題，在中央政策與相關精神的指導下，積極制定符合新時期治理需要的容錯糾錯實施辦法。比如，在2020年6月下旬，北京市委辦公廳印發《關于激勵干部擔當作為實施容錯糾錯工作辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以此作為當地營造鼓勵創新創業創造、干事擔當作為的良好氛圍的指導性文件。

《辦法》嚴格遵循習近平總書記提出的“三個區分開來”原則的指導，以主觀動機、錯誤結果的政治性質為分類標準，將適合與不適合減責免責的錯誤行為區分開來。文件主要有三個部分：一是有關容錯的概念及總的要求，二是涉及適合與不適合容錯具體情形的集中描述，三是關于容錯糾錯的實際操作措施，例如責任落實辦法、配套制度的搭建等等。

許多文獻指出，在我國的容錯治理實踐中，可能會出現“一把手缺位”的問題。

“一把手缺位”，顧名思義，指的是在容錯機制運行中一把手擔當力不足的問題。容錯的運轉很大程度上依賴于“一把手”的履責程度，但是，少數“一把手”可能擔心“給別人容錯了，誰來為自己負責、誰來保護自己”。這些顧慮使其缺乏相應的勇氣和擔當，直接導致容錯糾錯陷入空轉。還有某些“一把手”雖也愿意擔當，但“由于個人對容錯政策條文的理解程度不同，特別是對一些原則性規定的尺度把握不準，從而導致在程序啟動、核查研判、做出決定等環節難以形成一致意見，最終使容錯機制無功而返”。

如果由于容錯判定的上下級參與者對錯誤緣起、行為定性、容錯范疇等方面的意見不一致，而造成容錯“空轉”，不僅容錯處理意見可能難被認定，更可能給主導容錯的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其在履行容錯職責時選擇裹足不前。

針對這兩點，北京市在《辦法》中制定了專門的配套措施。一方面，責任追究部門在開展問責工作時，同步啟動容錯認定程序，通過將問責與容錯時間的綁定，來實現追責主體和容錯的直接關聯，以防止部門官員干部“問責在前，容錯殿后”。另一方面，自問責開始至追責結果確定的整段過程中，責任追究方與被追究者是可以也需要參與其中：追究者需要廣泛核實事件情形、厘清前因后果，全面查明被追究方是否有合乎容錯條件的情況。而追究對象則可依照自己的想法，向相應機關遞交書面容錯申請。通過這樣的多方參與責任判定，北京市努力杜絕容錯實踐“出工不出力”現象。

容錯的定位與“過載空轉”

當我們反復閱讀容錯相關政策法規的一些條目時，不難發現，其中的語詞組織并非在此獨有。北京市的《辦法》規定，開展容錯糾錯工作需要遵循這樣的原則：“堅持事業為上”“堅持實事求是”“堅持依紀依法”“堅持容糾并舉”。而《辦法》集中描述的各類容錯合適與不合適情形，我們將其換到問責追責語境中亦毫無出入感。

更進一步講，容錯并不具有獨立性。

另外，容錯“空轉”的緣由除卻上文提到的“一把手缺位”，還有“文本清晰度”的問題。一些文獻甚至將此作為容錯“空轉”的主要癥結。在某些地方，對于哪些錯可以“容”哪些錯不能“容”，相關的政策文本雖然作了說明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。譬如“公心”和“濟私”，“有的容錯辦法規定‘根據主觀動機，辨識是某些錯誤到底出于公心還是假公濟私，以分清是無心之過還是明知故犯’。但是，何謂‘公心’和‘濟私’，相關條文并沒有對其具體內容和研判標準做出明確劃分，從而導致具體執行部門很難做出研判。而一旦難以研判，就會使容錯機制擱淺而止、無疾而終”。

對此，這些文獻給出的解決方法是“明細容錯標準，清晰容錯邊界范圍”。不得不說，這樣的處理可能過于簡化和想當然了。他們認為，要防止“空轉”，就要有細致、明確的量化標準，對“錯”從科學、精細、精確的角度做出界定，最大限度地剔除主觀因素。標準的確定，需要采取抽象性、原則性表述加典型事例的方式，同時還需要建立專門、專業化的評估機制。

從一定程度而言，這樣的舉措無疑是行之有效，也是多地政府正在踐行的。今年8月，北京市市場監督管理局專門印發了《北京市市場監督管理局輕微違法行為容錯糾錯清單》（以下簡稱《清單》），以規范在市場監管中容錯減責的監管。不過，在《清單》中，僅“違法行為輕微，及時改正并未造成危害后果的，可以不予行政處罰”大條目就有38條之多，且市場監管中的輕微違法行為還屬于涉事范圍較小、錯誤性質較輕、原本追究處理從輕概率較大的范疇。

在市場、金融、工程等領域，成本提升的影響會因其度量化的行事基準被部分抵消，相反，在基層治理這樣事務多變、行事標準本身就難以量化的領域，改錯成本的提升可能會造成容錯的“過載空轉”。

一方面，因為基層事務的多變性與涉及廣泛性，除卻事務劃定簡略、模糊的傾向，相應“負面清單”的龐雜也難以避免，若處理不當，可能會造成文牘主義和形式主義泛濫;另一方面，個別基層干部囿于清單的體量或專業化改錯的成本，采取“多一事不如少一事”的態度，積極性亦隨之消退;最后，出于制作的困難，部分擬定者罔顧地域性差異，有意無意采取同質化處理的方式……這些都與容錯的“過載空轉”正面相關。

那么，如何防止“過載空轉”，規避容錯對基層治理的負作用，將會是一個亟待討論的議題。

在我國，建立健全容錯機制有利于全面深化改革事業，更好地發揮治理效能。在容錯機制建設中，我們需要明確問責與容錯的主體性關系，進一步加強容錯機制法制化建設，營造關于容錯的文化氛圍，促進容錯機制從“新制”向“善制”轉變。