我國漁業政策該如何轉變

摘要：在全球漁業資源衰竭的大背景下，漁業補貼談判變得越來越緊迫，我國的漁業政策將大量的補貼撥款給遠洋船隊，非但沒有起到扶持遠洋漁業做大做強的目的，相反使得遠洋漁業越補貼越低效的死循環，并且可能與即將出臺的WTO 漁業補貼制度相沖突。為了漁業的可持續發展，為了順應WTO漁業談判的潮流，我國必須變革當前的漁業政策。

關鍵詞：燃油補貼;漁業談判;特殊和差別待遇

一、前言

2019年5月我國提交WTO改革建議文件，指出漁業補貼議題談判是世貿組織工作為實現 2030 年可持續發展目標作出貢獻的重要領域，盡快完成談判將為可持續發展作出重要貢獻。各國應落實世貿組織第 11 屆部長級會議達成的決定，如期完成漁業補貼談判，禁止某些導致過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，并取消助長非法、未報告和無管制捕撈活動的補貼。

有關專家和不少發展中國家都認為，漁業補貼極大地擾亂了全球漁業市場秩序，同時也是導致漁業資源枯竭的主要原因之一。2011年到2013年，中國每年的漁業補貼為56億歐元，其中九成是船只燃油補貼。歐洲委員會的一項研究顯示，中國的漁業補貼總額遠遠高出其他國家。因此探討在WTO改革的背景之下，我國漁業政策該如何轉變，這一點至關重要。

二、WTO下的漁業談判

多哈回合的談判已進行多年，而有關漁業補貼的談判也一直停滯不前。2007 年《主席文本》指出，不允許對公海捕魚進行補貼，也就是說發展中成員也不能根據特殊與差別待遇補貼公海捕魚。然而，巴西、中國、墨西哥認為，應允許發展中成員補貼公海捕魚活動。

上述國家主要因為公海捕魚牽涉到其本身的重大利益而提出下述觀點。首先，他們認為專屬經濟區內的魚類種群面臨著枯竭的風險，只允許各成員補貼其專屬經濟區內的捕魚活動，會給那些脆弱的資源帶來不必要的壓力;洄游魚類可以游離或進入公海，僅僅因為漁民已領取專屬經濟區內的捕魚補貼，就期望他們不要在國際水域開展捕魚活動，這是不現實的;再者，公海是對所有國家開放的。

反對者認為，國家漁業管理的責任是保護其專屬經濟區內的魚類種群。將漁業補貼范圍擴大至公海捕魚，并不是釋放專屬經濟區內壓力的有效做法。否則，公海漁業資源也將最終枯竭.[1]

這一分歧遲遲沒有解決的主要原因是WTO中發展中國家身份可以由成員自我認定。有些發展中大國成員，本身屬于漁業大國，但也可以根據特殊與差別待遇繼續補貼公海捕魚活動。而這也引起了很多國家的不滿。

2019年1月15日，美國向世貿組織提交了一份文件，題為《一個無差別的世貿組織：自我認定的發展地位威脅體制相關性》，要求取消一大批發展中成員享受特殊和差別待遇的權利。美國眾議院外交委員會亞太小組委員會首席共和黨議員泰德·約霍（Ted Yoho）也公開倡導取消中國的發展中國家地位.

在判定中國是否未發展中國家時，可以借鑒1958年斯里蘭卡的實踐，以人均國民生產總值 、工業在國民生產總值中所占比重等幾項具體標準進行評判。[2]按照此類標準，我國當然還屬于發展中國家，可以補貼公海捕魚。但是隨著WTO改革和漁業補貼談判的深入，我國漁業政策可能最終不得不調整。

三、我國該如何轉變漁業政策

（一）漁業政策必須轉變的原因

我國雖然在漁業補貼上投入了大量資金，但政府對遠洋漁業的“關照”并沒有反映在行業的經濟效益上。從企業盈利情況來看，中國遠洋漁業企業平均 80%的營業外收入來源于政府的燃油補貼。

同時，我國漁業政策也因為對遠洋漁業的補貼而成為很多爭論和事故的中心。例如2016年4 月，美國向世界貿易組織補貼與反補貼措施委員會提交了一份旨在要求中國依照 WTO 相關規定提供關于漁業補貼更多信息的文件。在WTO漁業談判的背景下，我國漁業政策很有可能與即將出臺的WTO 漁業補貼制度相沖突。

（二）如何轉變

很明顯，我國在過去幾年里已經釋放出了漁業政策改革的信號。2015年，財政部、農業部發布關于調整補貼政策的通知，指出自2006年以來的漁業油價補貼政策覆蓋面廣、規模大、持續時間長，扭曲了價格信號，與漁民“減船轉產”的政策不相適應。[3]

在筆者看來，要加快我國漁業政策的轉型，首先要逐步減少低效率的不盡合理的燃油補貼。補貼的目的是為了扶持遠洋漁業，但事實上卻并沒有達到這樣的效果。而是重蹈了鋼鐵產業的覆轍。[4]

我國十三五規劃建設“遠洋漁業強國”，但因為遠洋漁業資源的衰竭已經成為事實。在遠洋漁業資源已經被過度開發的情況下，漁民收入就主要依賴于國家政策。取消燃油補貼，提高漁業用油價格，利用價格機制等方法調節漁船數量，把省下來的補貼資金用于幫助漁民轉產、發展休閑漁業、可持續漁業。或者借鑒美國漁業政策轉型的方法，實施漁船回購計劃，控制漁船數量。補貼重點向漁業科研投入、漁業管理和海洋執法方面轉移，并且向漁民提供保險方面的補貼，形成有效保障，建立起一套較完備的補貼體系。[5]從而達到延緩漁業資源衰退的目的，促進我國漁業轉型，建設遠洋漁業強國。

注釋：

[1] 吳盈盈：《WTO 框架下的漁業補貼談判—發展中成員可享受的特殊與差別待遇》，《中國海洋法學評論》2017年第2期。

[2] 黃志雄：《從國際法實踐看發展中國家的定義及其識別標準———由中國“入世”談判引發的思考》，《法學評論》2000年第2期。

[3] 財政部、農業部聯合部署漁業油價補貼政策調整工作，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201507/t20150709_1273697.html.

[4] 李碩：《授人以“魚”——關于中國遠洋漁業補貼的五個事實》，資料來源于https：//www.greenpeace.org.cn/5-facts-of-chinas-subsidy-on-long-range-fishing/.

[5] 楊林，賈明秀：《從美國加拿大財政支漁政策演變歷程看漁業補貼之存在性》，《中國漁業經濟》2005年第5期。

作者簡介：

吳靈思，武漢大學國際法研究所。