基層治理為何變難

桂華

2000年以后，隨著市場經濟滲透加深和人口流動范圍加大，我國農村社會發生了劇烈變遷。過去二十年間，我國農村基層治理發生了巨大變化。常在農村調研的人都會感受到，大概是在2000年左右，國家與農民的關系緩和。這一時期國家逐步取消了農業稅費，開始給農民補貼。另外，伴隨著“80后”一代成為生育主體，計劃生育政策也逐步被農民主動接受，農村計生工作開始變得好做了。

在一般人的想象中，這之后國家不找農民收錢，還向農民發錢，鄉村治理工作應該變得好做。實際情形卻是基層干部普遍反映農村工作比過去更難，現在鄉村干部的壓力比過去大得多。當前年輕人都不愿意到鄉鎮基層工作，一些考取鄉鎮公務員的大學畢業生，過不了幾年就千方百計地從鄉鎮調走。

從工作內容上看，2000年之前農村工作中的硬任務多，盡管做起來不容易，但是鄉村干部有辦法執行。農村基層治理從強制執行走向了“擺平理順”。之后，農村工作是服務性質的，國家對基層政府的要求高，處處設“紅線”，基層干部缺乏執行政策的手段。基層干部的壓力反映基層治理邏輯的變化。

稅費改革觸發基層治理變化

稅費改革是觸發農村基層治理變化的直接因素。與之相關，國家、基層政府與農民的三方關系也發生了巨大變化。

稅費改革之前，國家能力有限，無法直接為農村提供公共服務，也無法建立起自上而下統一的農村治理體系。當時國家要向農民收稅，基層公共服務和治理成本由農民承擔，“三提五統”由基層收取，用于基層治理開支。那個時期，國家依靠基層政府向農民收稅和執行計劃生育政策，對基層政府的控制較松;基層政府在工作中具備自由行動空間;鄉鎮政府每年只要完成縣政府下達的主要工作任務，再保證下面不發生惡性事件就行了。

取消農業稅最直接的效果是減輕了農民負擔，更深層次的效果是調整了國家、基層政府與農民三者間的關系。

取消農業稅之后，國家不再依靠基層政府向農民收稅，因此有條件強化對基層政府的監控，并倒逼基層政府改變作風。這一時期，國家提出了建設“服務型政府”的目標，依法治國逐步推進，基層治理也被納入這個大的范圍。這一轉變帶動了基層治理的“大氣候”發生調整，即國家與農民關系從“國家本位”和“農民義務本位”，調整為“農民權利本位”。

服務型政府并非一朝一夕完成

九十年代后期，“三農”問題頻發。“三農”問題有宏觀體制上的原因，也與基層政府執行政策時的不規范行為有關系。改革的板子最后打到基層上。

稅費改革之后，啟動了農村基層綜合配套改革，一大批鄉鎮臨時工作人員被清退。同時，國家啟動惠農政策和投入惠農資金，如今“三農”財政支出已經超過兩萬億。國家在農民心目中的形象越來越正面，而農民對基層政府的看法，還停留在九十年代。

國家對農村基層的印象，也是一定程度上停留在九十年代。例如，農村經管部門中一直保留有農民負擔科，監督基層收費行為。實際上，現在農村干部連“一事一議”這類符合政策的籌資酬勞任務都難完成，更別說找農民收費。現在對基層的考核上，如何減輕農民負擔依然是考核重點，如考核未通過，對其實施“一票否決”。

不找農民收費之后，鄉鎮基層政府也被定位為“服務型”。問題是中央提出建設“服務型政府”，更大程度上調整政府工作理念。在實踐中，想要在基層建立起完整的“服務”體系，并非一朝一夕能完成。

稅費改革之后，由于國家與農民關系的調整，基層政府喪失了過去在農民面前的強勢地位。現在農民很容易地通過信訪、市長熱線等渠道，投訴基層政府。12345市長熱線正逐步向農村鋪開。若有鄉鎮工作人員在農民找其辦事時態度不好，農民拿起電話就可以投訴。

通過這一套體系設置，基層政府工作的作風有很大轉變，鄉村干部的官本位思想逐漸退出，農民在基層干部面前的強勢地位也逐漸樹立，相對于稅費改革之前，發生了翻天覆地的變化。

現在的難題在于，就像過去政府與農民關系是單向的，現在農民在基層政府面前的強勢地位也是單向的。即，基層政府對于農民的“服務型”關系，缺乏制度上的約束。

譬如，凡是農民撥打12345市長熱線反映訴求，相關部門都要按照規定在限定時間內處理和回復，并且處理后還有其他部門回訪，從被服務對象的滿意度方面考核政府相關部門的工作態度。農民可以為任何事情撥打市長熱線，無論訴求合理與否，都要處理。對于不合理的訴求，甚至對那些對鄉村干部有意見而惡意撥打市長熱線的行為，也沒有手段約束。在正常的制度體系下，權利與義務是對等的。只講保障農民權利，不講農民應盡的義務，這樣的基層治理關系，無法長久維系。

真正成熟的“服務型”關系，建立在基層政府與農民關系制度化的基礎上。當前國家倡導的“服務型政府”目標和依法治國理念，主要針對的是基層政府，對農民的要求還比較低。

在鄉村治理工作中，并非所有的農民都是“弱者”，也并非凡是農民提出的訴求都是合理的。

“擺平理順”的基層治理邏輯

我們在基層調查發現，當基層人力物力過多地耗費在應付一些農民的無理訴求上時，基層政府回應農民的合理訴求的能力，自然會打折扣。

現在農村基層工作中流傳著“會哭的孩子有奶吃”的說法。也就是說，越是不講道理的農民，越是會鬧的農民，他們的訴求就越會得到滿足。這反映了基層治理的不正常邏輯。

首先，國家沒有賦予基層政府區分農民合理訴求的能力。

其次，在基層治理中，越是滿足農民不合理的訴求，就越會助長鼓勵農民爭當“釘子戶”的風氣。基層干部盡管也知道這一點，卻是無計可施。

“擺平理順”就是道理。在此背景下，利益安撫就成了基層工作的最有效手段。一些基層工作中就出現了“人民內部矛盾用人民幣解決”的辦法。

因此，目前的農村基層治理，距離建設“服務型政府”目標和依法治國落地生根，還有較長的路要走。當前要做的是，打破對基層治理的想象，打破對基層干部的刻板印象，從實踐的角度建立國家、基層政府和農民的相對平衡關系。這其中的第一步是，要按照法治原則，對農民訴求作出區分。

（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心教授，博士生導師）