城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP+EPC模式研究

余穎凡

摘 要：EPC工程總承包模式，現(xiàn)已成為一種項目工程管理方式，被廣泛應(yīng)用到大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。相比于傳統(tǒng)管理模式，工程總承包模式的應(yīng)用優(yōu)勢較多。鑒于PPP融資模式與EPC工程總承包模式屬于新的研究領(lǐng)域，此次研究主要是探討分析城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP+EPC模式的相關(guān)問題，希望能夠?qū)τ嘘P(guān)項目具有參考價值。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施;PPP融資模式;EPC工程總承包模式

中圖分類號：F283 文獻標(biāo)識碼：A

在發(fā)達國家中，PPP融資模式應(yīng)用非常普遍。PPP融資模式屬于公私合營模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。近年來，我國PPP融資項目數(shù)量多，資金需求大，因此為了吸引社會資本參與，必須處理好相關(guān)問題，使各方實現(xiàn)共贏。EPC總承包模式屬于項目管理模式，能夠有效應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。PPP模式和EPC模式結(jié)合產(chǎn)生新的研究領(lǐng)域，可以積極鼓勵社會資本參與項目建設(shè)。

1 PPP融資模式與EPC總承包模式概述

PPP+EPC模式是政府部門在PPP項目招標(biāo)時，就明確投資人與總承包單位，投資人與承包單位形成聯(lián)合體。主管部門按照項目特點，組織研究項目可行性，同時開展初步設(shè)計。在初步設(shè)計與概算批復(fù)后，根據(jù)建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)進度、工程質(zhì)量等指標(biāo)，通過PPP+EPC模式公開招標(biāo)，以此確定投資人與承包單位。項目總承包范圍涉及到施工圖紙設(shè)計、材料采購、施工建設(shè)與運營等，全面負責(zé)工程質(zhì)量、造價與安全。基于概念分析可知，PPP+EPC模式多應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

通常情況下，政府和企業(yè)合作所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，均可以稱為PPP模式，合作方式不固定。所以在具體實踐，PPP+EPC模式表現(xiàn)為BT+EPC、BOT+EPC等模式。從本質(zhì)上看，PPP+EPC模式屬于PPP融資模式的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為投資人、工程總承包商形成聯(lián)合體。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP+EPC模式的機制要點

2.1 PPP項目選擇社會資本，確保具備設(shè)計或施工資質(zhì)

PPP項目選擇社會資本時，須確保社會資本具備設(shè)計、施工資質(zhì)。成立項目公司后，社會資本方和項目企業(yè)簽訂總承包合同，由總承包單位實施設(shè)計與施工業(yè)務(wù)，同時按合同約定，將可分包的業(yè)務(wù)，發(fā)包給其他施工設(shè)計單位。

2.2 PPP項目選擇社會資本，具備設(shè)計與施工總承包資質(zhì)

在PPP項目中選擇社會資本時，應(yīng)當(dāng)確保其具備設(shè)計與施工總承包資質(zhì)。成立項目公司后，中標(biāo)單位和項目公司簽訂總承包合同，由總承包方自行實施工程設(shè)計與施工業(yè)務(wù)，或者根據(jù)合同約定，將工程設(shè)計與施工業(yè)務(wù)再次發(fā)包給其他設(shè)計與施工單位。然而在具體實踐中，多是由總承包商自行實施。

不管采用以上哪種模式，都必須遵循“兩標(biāo)合并一標(biāo)”的原則。PPP+EPC模式會增加PPP項目采購文件內(nèi)容的專業(yè)性與復(fù)雜性，所以必須做好前期準(zhǔn)備工作，要求社會資本方具備較強實力，能夠科學(xué)控制和管理項目前期投資、設(shè)計、建設(shè)施工與運營的全過程。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP+EPC模式的問題及操作建議

從當(dāng)前發(fā)展可知，PPP+EPC模式的應(yīng)用范圍較窄，屬于復(fù)合型模式，因此在實踐應(yīng)用中還存在較多問題。

3.1 PPP+EPC模式應(yīng)用問題

在PPP+EPC模式下，采用一次招標(biāo)方式，確定PPP項目社會投資方、工程總承包方。工程總承包方主體為聯(lián)合體的整體，還是只是社會資本方其中成員之一，這是需要探討的問題。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定可知，針對牽扯到工程建設(shè)、設(shè)備采購、服務(wù)外包的PPP項目來說，應(yīng)當(dāng)將政府作為采購方，合理選擇社會資本合作方。合作方自主建設(shè)、生產(chǎn)或提供相關(guān)服務(wù)。根據(jù)我國招投標(biāo)法的規(guī)定可知，合作方不能再次進行招標(biāo)。在不考慮法律層面問題下，工程總承包方主體應(yīng)當(dāng)為社會資本方或聯(lián)合體整體。規(guī)定指出，已經(jīng)采用招標(biāo)方式確定投資人的項目，可以自主建設(shè)、生產(chǎn)，或提供相關(guān)服務(wù)，但嚴禁再次招標(biāo)。所以，工程總承包商應(yīng)當(dāng)為特許經(jīng)營項目投資人整體。

工程建設(shè)單位屬于社會資本方聯(lián)合體成員，參與到SPV公司建立中，在合法退出之前，SPV項目公司產(chǎn)生的債務(wù)，仍然處于建設(shè)單位承諾的出資范圍與責(zé)任機制內(nèi)。如果工程建設(shè)單位為總承包商，則單獨承擔(dān)公司產(chǎn)生的所有債務(wù)，此時可能會獲得不利結(jié)果。同時，當(dāng)工程建設(shè)單位為了獲得項目建設(shè)效益，而作為工程總承包商角色時，就會忽略自己的投資人身份，無法更好地優(yōu)化整合資源。

針對PPP+EPC模式存在的問題，可以在選擇工程總承包商主體時，確定社會資本方聯(lián)合體整體;當(dāng)工程建設(shè)單位為投資人時，在履行股東權(quán)利過程中，必須積極承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。

3.2 操作建議

第一，PPP項目可以應(yīng)用邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)、競爭性談判等方式。按照招投標(biāo)法的相關(guān)要求，將獲得“兩標(biāo)并一標(biāo)”資格的采購方式作為招標(biāo)方式。但是采用競爭性談判、單一來源采購方式，是否可以實現(xiàn)“兩標(biāo)并一標(biāo)”還需要進一步探究。然而，PPP模式為EPC總承包模式的前提，如果競爭性談判、單一來源采購方式可以被PPP模式認可，那么在PPP+EPC模式中，競爭性談判、單一來源采購方式也是合理的采購方式。在實施PPP+EPC模式時，優(yōu)先采用公開招標(biāo)采購方式。如果采用其他采購方式，則必須在實施方案中說明。

第二，應(yīng)用兩階段招標(biāo)方式。由于PPP+EPC模式比較復(fù)雜，且PPP項目運營對于設(shè)計方案的要求非常高，因此可以應(yīng)用兩階段招標(biāo)方式，保證投標(biāo)人盡早參與到方案中。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，給出現(xiàn)狀條件、概念方案、功能需求與規(guī)劃條件。同時要求投標(biāo)人深化現(xiàn)有方案，確保所有設(shè)計方案都符合招標(biāo)文件要求，在統(tǒng)一平臺上編制項目技術(shù)方案與工程造價。在評標(biāo)之前，應(yīng)當(dāng)和政府部門、招標(biāo)采購平臺進行溝通，應(yīng)用兩階段評標(biāo)方式。在評標(biāo)時，先進行EPC方案評標(biāo)，之后進行報價評標(biāo)。只有確保方案標(biāo)滿足要求，才能進行下一步報價評審。

第三，注重補償未中標(biāo)方。由于未中標(biāo)方對方案完善作出貢獻、鼓勵投標(biāo)人參與復(fù)雜投標(biāo)的未中標(biāo)人，需要給予金額補償。

第四，優(yōu)化設(shè)計投標(biāo)競價機制與回報機制：通常情況下，工程總承包項目采用固定總價作為合同價格形式，對于招標(biāo)項目，必須在充分競爭基礎(chǔ)上，合理確定合同總價。通過固定總價，能夠促使社會資本方優(yōu)化設(shè)計、整合資源，以此降低工程造價，全面提升項目效益。對于回報機制來說，盡管PPP模式承諾社會資本方，可以支付正常利潤，然而總承包模式會加大社會資本方的風(fēng)險系數(shù)，同樣利潤也會因此出現(xiàn)較大出入。在設(shè)置回報機制時，應(yīng)當(dāng)確保工程利潤與工程風(fēng)險高度匹配，確保社會資本方可以獲得與風(fēng)險匹配的利潤。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP+EPC模式可以更好地吸引社會資本，但是分析發(fā)展現(xiàn)狀可知，我國PPP+EPC模式應(yīng)用局限性較大，因此必須做好交流溝通，處理好PPP+EPC模式實踐問題，以此促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效益的提升。

參考文獻：

[1]卜煒瑋，周振，林雪.城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目合同治理中的風(fēng)險分擔(dān)研究[J].建筑經(jīng)濟，2020，41（S1）：224-227.

[2]張雁，方金生.基礎(chǔ)設(shè)施PPP工程項目實施風(fēng)險實證研究——以池州市海綿城市建設(shè)清溪河流域水環(huán)境綜合治理PPP項目為例[J].西安文理學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2019，22

（03）：80-83+96.

[3]王嶺，閆東藝，周立宏.財政負擔(dān)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目“落地難”嗎？——基于城市面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].財經(jīng)論叢，2019，35（08）：104-112.