放管服”5年，開啟政府職能轉變的“放管結合”

于沁

一、背景：緣起于行政審批改革的“放管服”

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。習總書記強調，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。當前，我國政府正以行政審批制度改革為突破口，通過“放管服”改革重新調整政府、市場、社會的邊界，推進政府治理體系和治理能力現代化的進程。

1.公共行政改革進程中行政審批制度改革的沿革與特點

隨著世界多極化、經濟全球化和科技發展日新月異，各國正在推進與行政審批制度改革相適應的新一輪的公共行政改革。20世紀70年代末80年代初，新西蘭、加拿大、英、法、美等國相繼進行公共行政改革并取得相對成功。美國采取現實性私有化，通過國家績效評估運動，向企業、公民、社團組織與社區組織等授權。法國采取策略性私有化，英國采取戰略性私有化方式來實現簡政放權。英國通過競爭投標的方式提高與改善公共服務質量。

在我國，2003年《行政許可法》頒布后，關于行政審批制度改革的研究到達一個高峰?？傮w來講，國內學界對于我國行政審批制度改革在邊界、動力、措施和成效等方面概括如下：一是邊界之爭。圍繞審批和許可的關系之爭，形成了等同關系、并列關系、包容關系和被包含關系等四種觀點。二是內外動力。行政體制的外部動力，20世紀80年代初主要是吸引外資，2001年主要是適應WTO規則，2003年《行政許可法》實施后才確定為法制化要求;行政體制的內部動力，主要是為了限制政府部門利益、化解政府管制危機、遏制官員“設租”和“尋租”的腐敗問題。三是措施與機制。在行政理念上，樹立有限政府、行政公開、正當程序和便民高效等理念;在運行機制上，建立行政服務中心、推進審批流程再造、網上審批和集成服務等;在監督機制上，推行人大、政協和人民團體等多元主體監督和電子監察、視頻監察等。四是成效與問題。取消了部分審批事項，推廣了集中審批、并聯審批和網上審批，實現了電子監察，在一定程度上限制了審批范圍、提升了審批服務能力，但由于審批制度慣性、政府部門利益阻梗，目前還缺乏一定的常態化治理和聯動協同機制。

2.“放管服”的官方出現及其對行政審批制度改革的影響效用

自2015年5月12日國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議首次提出了“放管服”改革的概念以來，以行政審批改革為抓手和著力點的我國的“簡政放權、放管結合、優化服務”已開展了5年。那次會議提出“新時期的深化行政體制改革、轉變政府職能要與簡政放權、放管結合、優化服務同時推進，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府、服務型政府，逐步實現政府治理能力現代化”的宏偉架構于次年就列入了2016年政府的工作報告“持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能”，足見國家層面對于“放管服”推進的堅定決心和高瞻遠矚的制度安排。2019年十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革”。這一表述不僅將“放管服”的要義直指行政審批制度改革，更將其作為優化政府職責體系的重要環節納入推進國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計之中。

2020年國務院政府工作報告中提出“放管服”改革縱深推進，要深化“放管服”改革。從“同時推進”“持續推進”，到“深入”“深化”，再到“縱深推進”，我國政府職能轉變體現在“放管服”的緣起與落實，通過10多年來行政審批制度改革的漸進發展可見一斑。2001年國務院行政審批制度改革工作領導小組成立，標志著行政審批制度改革工作的全面啟動，在政策層面，《關于行政審批制度改革工作的實施意見》《關于進一步推進省級政府行政審批制度改革的意見》《關于深入推進行政審批制度改革意見的通知》等規范性文件相繼出臺;在時效層面，自2002年國務院取消第一批789項行政審批項目以來，截至2016年，全國31個省級政府部門均已公布權力清單，實施權力清單、責任清單制度，將政府職能、法律依據、職責權限等內容以權力清單的形式向社會公開，截至2017年，已徹底清除非行政許可審批，國務院部門設置的職業資格許可和認定事項削減比例達70%以上，截至2019年底，國務院取消（包括中央指定地方實施的行政許可事項目錄）、下放、調整（包括改變管理方式、工商登記前置審批事項調整或明確為后置審批）行政審批事項共計3005項，部門行政審批事項消減超過40%。我國的行政審批制度改革正在建立審批制度、削減審批項目、創新審批方式、轉變政府職能等方面踐行最大限度減少中央政府對微觀事務管理的從“掌舵”到“劃槳”的改革過程，由此釋放“放管服”帶來了審批便利度、辦事高效性、企業活力數、營商吸引力、人民獲得感的多重倍增。

二、必然：界于“放”“服”之間的“管”

如果說“簡政放權”中的“放”體現為政府職能在“市場化”和“社會化”中進行權力稀釋的必然轉向，“優化服務”中的“服”體現為行政審批制度改革中政府由高到低的權力下放帶來“精準化”和“便民化”的經濟動能和社會效益，那么，“放管結合”中的“管”則體現為行政審批制度改革進程中落實“法治化”和“標準化”在推進政府治理能力現代化的必然選擇。從經濟和政治的角度來看，這里的“管”，既是管理，也是監管，是寓服務于管理，也是寓監管于服務。

1.現代政府中政府、市場、社會的角色規范成為“管”的學理支撐

對于現代國家而言，有限政府、有效政府、無縫隙政府的構建要以國家權力結構、行政機構運轉、社會角色賦予、生產效能配給、信息技術賦能等定量與變量的內發關系產生互助驅動，落實到我國也就是建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府，創新行政方式，提高行政效能，堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督。

作為政府職能轉變表征之一的“放管服”改革，體現在政府組織外部功能與內部職能在增強政府執行力和公信力、促進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，有其產生和發展的學理必然性。在歷史進程中，從作為國家運轉核心和根基的整體性權力劃分來看，廣義的“大三權”可見洛克的立法權、行政權與對外權，孟德斯鳩的立法權、行政權與司法權，此外還有“中三權”（用人權、事權與財權）與“小三權”（行政決策權、監督權與執行權）的劃分類型。隨后，各類形式的權力逐漸分化為法律化、制度化的抽象權力與由具體的人和個性化的組織所掌握行使的具體權力，分別對應為權力的擁有者與權力的實施者。伴隨著權力的分化和下放，如何規范政府、市場與社會的角色，實現抽象權力與具體權力的統一，在現代政府治理中履行好公共行政執行者的角色，是放管服“法制化、標準化”得以踐行的基礎，更是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一的制度安排、實踐需要和最終目標。

實踐中對政府、社會、市場進行角色規范體現在對權力賦予的調整，讓政府發揮宏觀管理，讓社會實現有序自治，讓市場優化財富積累。政府的公共性代表普遍利益和普遍意志，通過制度規范秩序空間，維護公平正義;社會的日常性通過公民、企業、社會組織等參與管理，期望社會效益的均衡和各方滿意度;市場的自在性體現于經濟領域的特殊性，通過多元化的利益主體實現經濟效益。而政府的責任在于引導市場走向有序，充分發揮市場的價格機制、競爭機制以及供求機制的作用，培育健康有序的市場經濟，逐漸實現社會自主治理。

2.市場經濟中政府與市場的關系調整成為“管”的現實必然

目前我國經濟體正逐步融入現代經濟體系，2013年十八屆三中全會上作出“市場在資源配置中起確定性作用”的論斷，表明市場這只“看不見的手”在經濟領域發揮著越來越大的作用。從放管服改革的市場經濟效應來看，中國特色社會主義市場經濟體制逐步完善的同時也在推進政府職能發生轉變。因為，市場并不是萬能的，矯正市場失靈、維護公平競爭、促進經濟良性發展的政府監管作為“看得見的手”從未缺席，建立在法治政府、市場經濟、社會管理等制度前提下的監管型政府，越發成為現代國家治理的主要選擇模式。而監管，在于建立、優化、調整國家對于市場經濟的掌控能力，不同于全能政府無處不在的“管”，現代政府職能的“管”主要體現在對市場主體的監管上，并試圖在政府與市場之間達到平衡與制衡，比如明確市場準入的條件和標準，加強事前進入市場的“管”使得進入市場必須具備一定條件和門檻，再如市場主體信用體系“黑白”名單的建立，通過綠色通道和信用積分，規范了市場主體行為，推進了市場的健康有序發展。

通過深化行政體制改革，妥善處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用。這是我們黨對發展社會主義市場經濟認識上的又一次升華。要把市場這只“無形的手”和政府“有形的手”有機結合起來，發揮各自優勢，做到相輔相成，推動社會主義市場經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。堅持市場優先原則，進一步劃清政府與市場的職責邊界，大力簡政放權。凡是市場機制能夠發揮作用的領域，政府都要逐步退出，大幅度減少對資源的直接配置，充分激發市場主體活力和創造力，解放和發展生產力，釋放改革紅利。同時，使市場在資源配置中起決定性作用，并不是否定或忽視政府作用?？茖W的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。這就需要政府在尊重市場經濟規律的前提下，改善經濟調節和市場監管，加強和優化公共服務，創新社會治理，保持宏觀經濟穩定，維護市場秩序，促進共同富裕，彌補市場失靈。這就要求政府一方面能減少管理職能、釋放市場活力、最優服務社會，另一方面審批事項要規范透明，符合法治化、標準化的要求，審批公示流程要進行優化再造，符合高效服務、便民利企的要求，企業主體信息要實現一戶一檔，符合信用體系、法制社會建設的要求，政企項目要實現全生命周期管理，通過“管”鏈接“放”和“服”，讓政府“掌舵”、讓社市場主體“劃槳”，共同推進社會治理體系和治理能力現代化進程。? ?（文化和旅游部信息中心）