霧霾的成因及治理

白雪瑩

【摘 要】近年來，中國粗放式的經濟增長方式使環(huán)境狀況日益嚴峻，空氣質量不容樂觀，最終導致2013年霧霾肆虐。究其原因，市場的外部性問題和其無法提供公共物品的特征是導致環(huán)境污染的重要因素，政府內部工作的低效率和其內部性也加劇了環(huán)境的惡化，公共管理的環(huán)境保護職能履行不當使得環(huán)境和經濟無法得到很好的兼顧，而公共部門環(huán)保績效管理的缺失更導致了霧霾的侵襲。針對這一現(xiàn)狀，在治理霧霾等環(huán)境污染的過程中，應當構建市場機制與政府機制互補的二元調節(jié)機制，優(yōu)化環(huán)境保護職能，全面完善環(huán)保績效管理體系，從而實現(xiàn)經濟發(fā)展和環(huán)境保護的共贏。

【關鍵詞】霧霾;市場失靈;政府失敗;二元調節(jié)機制;環(huán)境保護職能;績效管理

一、霧霾肆虐的年份

首先讓我們回顧一下2013年這個被霧霾籠罩的年份。

2013年11月04日，中國社會科學院、中國氣象局聯(lián)合發(fā)布《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）》，報告指出，近50年來中國霧霾天氣總體呈增加趨勢，其中，霧日數(shù)明顯減少，霾日數(shù)明顯增加，且持續(xù)性霾過程增加顯著。數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，全國平均霧霾日數(shù)為4.7天，較常年同期（2.4天）偏多2.3天，是52年以來最多的一年。其中，黑龍江、遼寧、河北、山東、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江西、江蘇、重慶等省均為歷史同期最多。

在目前已公布的各省份2014年政府工作報告中，包括北京、上海、廣東在內的15個省份都明確提到了治理霧霾天氣和監(jiān)測PM2.5。在2014年1月19日召開的上海市第十四屆人大二次會議上，楊雄市長代表上海市人民政府向大會作政府工作報告。報告提出要加大大氣環(huán)境特別是PM2.5的治理力度，完成燃煤電廠高效除塵改造和脫硝工作，加快燃煤鍋爐和窯爐清潔能源替代，淘汰7萬輛黃標車，加強揮發(fā)性有機物和揚塵治理。提高環(huán)境空氣監(jiān)測預警能力，完善重污染應急響應體系。推動長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

多地政府工作報告明確提及大氣污染防治的具體目標，是督促公共管理主體履行其職能的有效手段，也是治理霧霾天氣的可行之道。那么，從公共管理的主體角度而言，近年來如此猖獗的霧霾天氣，其成因究竟是什么呢？

二、霧霾的成因

迅速席卷整個中國的霧霾現(xiàn)象，其成因可以分為以下幾個方面：

（一）、市場失靈

眾所周知，市場經濟制度是解決資源配置行之有效的方法。市場機制不僅通過競爭實現(xiàn)了資源配置的高效、合理和優(yōu)化，而且給予企業(yè)壓力和動力，促使其改進生產技術，適應優(yōu)勝劣汰的社會趨勢，進而推動生產力的發(fā)展。社會的各種經濟力量在市場競爭中聚集形成巨大的合力，就像一只“看不見的手”推動著整個社會向前發(fā)展。正是因為如此，部分學者主張將市場機制作為解決環(huán)境問題的主要方法，如羅伯特·J·史密斯認為，“無論是對公共財產資源所做的經濟分析還是哈丁關于公地悲劇的論述”，都說明“在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法，是通過創(chuàng)立一種私有產權制度來終止公共財產制度”。i

然而，市場機制本身并不是萬能的，這只“看不見的手”存在著固有的缺陷，即“市場失靈”。而市場失靈這一現(xiàn)象也反應在對于環(huán)境的保護和治理上，成為導致環(huán)境污染的重要因素。

首先，眾所周知，環(huán)境作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，它對某一個人的供給并不減少對其他人的供給，某一個人的享用也不妨礙其他人的享用。這也就意味著增加一個人消費所引起的邊際成本為零，但是，這并不能說明提供這一物品不需要成本。ii環(huán)境為人類的生存和發(fā)展提供了物質基礎，人人都可以從自然環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益，但同時人人都有無節(jié)制地爭奪使用有限環(huán)境資源的傾向，這也是導致環(huán)境質量日益惡化的原因。所以，任何企業(yè)或者廠家負責對環(huán)境的治理都是不可行的，市場機制不能導致環(huán)境的供給和需求達到有效率的水平。

其次，在市場經濟中，市場主體一般不直接考慮個人利益與社會利益、整體利益及長遠利益的有效結合問題，他們都把追求自身利潤的最大化作為目標，開展市場競爭活動，此即市場的外部性問題。現(xiàn)實中，當經濟主體進行活動時，對他人的影響并沒有進入個人的決策函數(shù)，個人成本和社會成本并不一致，外部性是作為個人或者企業(yè)行為的一種“副產品”而出現(xiàn)的。外部性的存在表明市場運行不能自動達到最優(yōu)結果，特別是無法避免那些可能給他人造成損害后果的個人經濟行為，因而外部性的存在擾亂了正常市場秩序，妨礙了資源的有效配置。iii在我國經濟不斷發(fā)展的條件下，許多工廠只考慮自身的經濟利益而忽視社會利益，將大量的廢氣、廢渣肆意排放，在加快我國生態(tài)環(huán)境污染的同時，給經濟發(fā)展和人們的生活造成了極大的不良影響，肆虐的霧霾現(xiàn)象就是工廠只考慮自身利益的惡果。

此外，環(huán)境與資源價格的定價因素極其復雜，其定價既需要考慮有形因素，也需要考慮無形因素，是無法用簡單的經濟標準來衡量的。iv因此，在市場中，想要形成能夠合理體現(xiàn)其價值的價格體系極其困難。在當前市場機制不完善的情況下，單憑市場是無法有效克服環(huán)境污染問題的。

（二）、政府失敗

雖然是市場經濟是一種由市場機制來配置社會資源的經濟運行方式，但是，完全競爭的市場不存在的，政府必須發(fā)揮作用。從西方市場經濟的理論和實踐來看，市場失靈被認為是政府干預的主要理由。然而，由于外部條件的缺失和政府的內在缺陷，這種干預不僅沒有達到預期目標，反而引起了更多的混亂，出現(xiàn)了政府失靈的現(xiàn)象。

首先，在政府的工作機構之中存在著效率低下的現(xiàn)象。政府在提供公共物品時處于壟斷地位，缺乏強有力的競爭機制，這樣一來，政府各部門就沒有降低成本、提高質量的壓力，導致效率低下。此外，在很多情況下政府重視表面工作多于實際效果。在環(huán)保事業(yè)中，很多政府部門往往使環(huán)保工作流于形式，政府官員也更多地看重環(huán)保工作做了與否，而非到底在多大程度上維護了公眾的實際利益，長此以往，形式上的環(huán)境保護最終只能帶來環(huán)境的惡化和霧霾的肆虐，片面重視經濟增長而忽視環(huán)境的觀點最終也導致了惡性循環(huán)。

其次，政府的內部性也是導致政府失敗的重要原因之一。公共選擇理論指出，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用。也就是說，當一個人由市場中的買者或者賣者轉變?yōu)檎芜^程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他們的品性不會發(fā)生變化，他們都會按照“成本—收益”的原則追求效用或利益的最大化。正是因為如此，在公共機構尤其是政府部門及其官員內部存在著追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益的現(xiàn)象。政府官員很可能與平常人一樣有利己的動機，他們往往并非為了維護社會的公平正義而是為了追求自身的利益參與政治，這樣一來，他們在行為上很可能不代表公共利益，而只代表自身的利益，導致政府缺乏其應有的代表性。v

當今中國也存在這樣一種現(xiàn)象，為了實現(xiàn)一定的經濟社會發(fā)展指標，上級政府對下級政府下達各項細分的數(shù)量化的經濟社會發(fā)展指標，要求下級政府確保這些指標的完成，并用以考核下級政府組織及其主要領導人的政績。vi各級地方政府為了確保國民經濟增長指標的完成，最簡單、最行之有效的方法就是直接抓本地區(qū)的企業(yè)，在這一過程中，地方政府和各企業(yè)為了完成下發(fā)的經濟增長指標，不惜以犧牲環(huán)境為代價追求經濟的高速增長，進而引起經濟增長和環(huán)境保護之間天平的失衡，引發(fā)惡性循環(huán)。近年來的霧霾現(xiàn)象在很大程度上就是片面重視經濟增長而忽視環(huán)境保護的惡果。

無獨有偶，2007年爆發(fā)的太湖藍藻事件也是政府失敗的重要體現(xiàn)。2007年5月，太湖水質由于污染導致富營養(yǎng)化程度加劇，藍藻大量繁殖，無錫市貢湖水源地水中溶解氧急劇下降，導致無錫市自來水中夾帶有較重的異味。與此同時，環(huán)太湖流域的其他地方也發(fā)生了類似的狀況，形勢一度緊張，各地政府緊急行動采取各種措施應對。這一事件的出現(xiàn)正反映了很多政府機構和官員和平常人一樣的利己動機，在工業(yè)化發(fā)展和環(huán)境保護之間失衡，片面考慮經濟的發(fā)展和指標的完成，最終導致悲劇的發(fā)生。

（三）、履行職能不當

公共管理的職能是指在特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體，其內容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共物品與公共服務進行管理的全部事務。而公共管理的社會職能是任務性職能之一，是指各種公共部門為了維持正常的社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而生產或供應社會福利性產品與服務的一種管理職能活動。vii環(huán)境保護就是公共管理的社會職能之一。

然而，近年來，國家環(huán)境保護的職能一直未能得到很好的履行。國家政策規(guī)劃中關于保護生態(tài)環(huán)境方面的政策比較欠缺，對于環(huán)保和經濟兩個方面缺乏統(tǒng)籌安排和合理的規(guī)劃。viii地方政府追求短期經濟利益，弱化了監(jiān)管職能。許多重污染的化工廠、造紙廠在此集聚，是地方政府放低準入門檻的結果，為了促進本地的經濟發(fā)展，招商引資的企業(yè)準入門檻一降再降，甚至形同虛設。部門地方政府仍然有“先污染，后治理”的想法，片面追求經濟的高速增長，企圖以經濟發(fā)展指標的完成來掩蓋環(huán)境生態(tài)破壞的事實。

正是因為公共管理的環(huán)境保護職能未能得到很好的履行，環(huán)保和經濟兩個方面未能兼顧，對于重污染高排放企業(yè)的監(jiān)管未能落到實處，我國的生態(tài)環(huán)境才會每況愈下，環(huán)境質量令人堪憂，霧霾天氣迅速席卷、揮之不去。

（四）、環(huán)保績效管理缺失

公共部門績效管理是在設定的公共服務績效目標基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤檢測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程。公共部門的績效評估指標體系可以分為業(yè)績、效率、效能和管理成本四個方面。ix

然而，近年來，各地環(huán)保績效管理情況重視形式多于內容，效果不明顯，導致環(huán)境每況愈下，霧霾天氣肆虐。首先，環(huán)保績效考核的主體作為考核標準、考核范圍和考核方法的決定者，在考核活動中處于舉足輕重的地位。但是，從目前來看，考核主體大多是政府內部機構，而非獨立的環(huán)保績效考核組織，考核主體和考核對象之間的緊密聯(lián)系使得考核結果的準確性和真實性廣受質疑。

其次，各地方政府的環(huán)保績效考核指標過于籠統(tǒng)，缺乏明確的量化標準，不足以全面而系統(tǒng)地考核地方環(huán)保工作的績效。更有甚者，將經濟指標完全優(yōu)先于環(huán)境指標，片面追求經濟的高速增長而完全忽視環(huán)境生態(tài)破壞的事實。

再次，廣大公務人員自身缺乏生態(tài)倫理道德觀念，對各項環(huán)境保護政策漠然對待、消極應付甚至從治污中謀取私利。歷年的公務員錄用考試中很少見到生態(tài)倫理道德方面的問題，政府對干部的評價升降標準中也缺乏涉及保護生態(tài)方面的政績標準。正是因為如此，生態(tài)環(huán)境才會每況愈下，霧霾不斷侵襲。

三、應對措施

在當前生態(tài)惡化，環(huán)境遭受重大破壞，經濟發(fā)展與環(huán)境保護不同步的背景下，采取相應的措施緩解霧霾肆虐的現(xiàn)狀刻不容緩，具體如下：

（一）、構建“二元調節(jié)機制”

應對市場失靈，應正確認識到市場失靈的存在，在充分發(fā)揮市場職能作用的同時，正確把握政府調節(jié)的范圍和力度，合理有效地發(fā)揮政府作用，有針對性地矯正、完善、彌補市場的不足和缺陷。

在存在外部性的情況下，當雙方無法通過市場進行交換，而又必須進行交換的時候，需要來自第三方的、雙方都不得不服從的一種力量來推進這個交換過程。此時，政府可以出面規(guī)定交易雙方的權利義務，促使雙方進行交易。x在治理關于環(huán)境污染的過程中，政府可以對環(huán)境造成重大污染或者在生產過程中不顧環(huán)境只顧自身經濟利益的企業(yè)采取特殊的規(guī)定，運用排污費的杠桿作用，責令違法企業(yè)限產、停產或實施高限處罰，當這個罰金達到一定程度而企業(yè)本身無力承受，或者說繳納罰金的成本高于改進技術的成本時，企業(yè)則會自覺地改進和研發(fā)技術，減少排污，減輕對環(huán)境的污染程度。

應對政府失靈，應當合理界定政府的職能，在政府和市場之間尋求平衡點。對于政府行為的低效率，應當引入競爭機制，在治理環(huán)境的過程中，通過競爭努力使環(huán)境保護成為實實在在的工作內容，而非簡單的喊口號或流于形式，在環(huán)保事業(yè)中，要落實各部門、各官員的工作責任，對于因決策失誤、監(jiān)管不到位、或者官員未能履行職責而造成生態(tài)破壞、環(huán)境質量惡化、群眾利益受到侵害的行為，應當責任到人，追求相關部門和官員的責任。

因此，在治理霧霾等環(huán)境污染的過程中，應當構建市場機制與政府機制互補的“二元調節(jié)機制”，以政府的干預解決市場失靈的缺陷，并且在政府和市場之間尋求恰當?shù)钠胶狻３酥猓试S多元化的公關管理主體共同參與到環(huán)保的事業(yè)中，如各類行政組織、由基層群眾組成的自治組織、各民間組織等非營利組織，形成政府、非營利組織、私營部門和公眾多元主體共同參與的網絡治理模式。網絡治理理論認為，在治理過程中，已經不存在某種絕對性的支配力量，各種組織站在同一條水平線上。因此，網絡治理倡導的是合作治理、互動治理的治理思路，這種治理思路的實現(xiàn)，有賴于信任機制和協(xié)調機制的培育和落實。xi

（二）、優(yōu)化環(huán)境保護職能

應對環(huán)境保護職能履行不當?shù)臓顩r，政府應當兼顧環(huán)境與發(fā)展，遵循社會福利最大化的原則。在發(fā)展的過程中盡可能實現(xiàn)以最小的環(huán)境代價來換取最大的經濟效益，并以經濟發(fā)展所獲得的資金加強對環(huán)境保護的投入，從而實現(xiàn)經濟發(fā)展和環(huán)境保護的共贏。

在監(jiān)管層面，政府應加強對環(huán)境保護的監(jiān)督和考核。上級政府應當加強對下級政府執(zhí)行國家環(huán)境保護方針、政策情況的監(jiān)督，對于明顯違反環(huán)保政策的行為予以處理。其次，實行更加嚴格的環(huán)境保護責任追究制度，責任到人，（下轉第85）

（上接第83頁）對于環(huán)境質量惡化、污染重大的責任人追究責任。最后，各級政府要加強對各企業(yè)的監(jiān)督檢查工作，檢查其污染治理設施是否到位，對于違反政策法規(guī)超標排放污染物的企業(yè)予以整頓。

在執(zhí)行方面，應賦予地方環(huán)保部門必要的權力，樹立環(huán)保部門的權威，保證其在履行權力的過程中不會因權威的缺失而效果減半。各部門也需要協(xié)調配合，建立一套完整的溝通和協(xié)調機制，避免在執(zhí)行過程中的相互推諉和踢皮球現(xiàn)象。

（三）、完善環(huán)保績效管理體系

針對目前環(huán)境保護績效管理缺失的現(xiàn)狀，應當全面完善環(huán)保績效管理體系，具體來說：

首先，應建立獨立的環(huán)保績效考核組織，專門負責制定考核標準、規(guī)定考核范圍、選定考核方法，使考核組織與考核對象完全脫離。同時，加強社會輿論監(jiān)督的作用，加深政府服務的對象——人民群眾的參與度，使績效考核不再流于形式。

其次，應當明確環(huán)境指標與經濟指標并存的考核標準，在官員的政績考核中不僅以其創(chuàng)造的經濟效益為考核指標，更要將其環(huán)保業(yè)績納入考核的范圍。此外，還應細化環(huán)保績效考核體系，在考核體系中增加一定的量化標準，使得日常工作有章可依，避免對指標理解的偏差現(xiàn)象，保證地方環(huán)保行為的長期化、系統(tǒng)化。

最后，應當培養(yǎng)全體公務員的環(huán)保意識。公務員群體往往是群眾關心的焦點，其所作所為在無形中會對群眾產生潛移默化的影響，如果國家的公務員都對環(huán)保事業(yè)漠不關心，那么群眾的環(huán)保熱情也就可想而知了。但如果廣大公務員群體支持關心環(huán)境保護，那么國家的各項政策從制定到執(zhí)行都必定向環(huán)境保護傾斜，霧霾肆虐的狀況也會有所緩解。

注釋：

i 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海譯文出版社，2012.

ii 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

iii 朱光磊.現(xiàn)代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

iv 馬曉明，易志斌.網絡治理：區(qū)域環(huán)境污染治理的路徑選擇[J].南京社會科學，2009（7）.

v 朱光磊.現(xiàn)代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

vi 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

vii 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

viii 周婕.淺議生態(tài)環(huán)境保護管理體制的優(yōu)化[J].科技風，2011（20）.

ix 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

x 朱光磊.現(xiàn)代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

xi 鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007（1）.

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[2]周婕.淺議生態(tài)環(huán)境保護管理體制的優(yōu)化[J].科技風，2011（20）.

[3]馬曉明，易志斌.網絡治理：區(qū)域環(huán)境污染治理的路徑選擇[J].南京社會科學，2009（7）.

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[6]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007（1）.

[7]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海：上海譯文出版社，2012.

[8]朱光磊.現(xiàn)代政府理論[M].北京：高等教育出版社，2006.

[9]陳振明.公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[10]黎民.公共管理學[M].北京：高等教育出版社，2003.