基于精細化理念的海岸線管控思考與探討

林靜柔 高楊

摘要：海岸線是海陸交互的分界線，也是實施陸海統籌和海洋生態文明建設的重要抓手。隨著社會經濟的高速發展，海岸線保護與利用管理水平和要求不斷提高，我國對海岸線的管控正逐步由“粗放化”向“精細化”轉變。當前，我國海岸線管控中存在規劃引領不足、海岸線資源分類分級需進一步細化、海岸線人工化顯著、海岸線管控分類較單一等問題。文章在現存問題的基礎上，基于精細化管理理念，對海岸線管控進行分析，提出優先統籌海岸線規劃編制、推進海岸線分類分級精細化、探索研究海岸線有效供給方法、增加海岸線用途管控、強化海岸線整治修復、加強海岸線精細化管控信息化水平等對策建議，為管理部門提供決策支撐。

關鍵詞：海岸線;精細化;陸海統籌;分類管控;用途管控

Abstract：The coastline is the dividing line between sea and land interactions，and is also an important hand for the implementation of land and sea coordination and marine ecological civilization.With the rapid development of society and economy，the requirements for the management of coastline protection and utilization have increased，and China′s management of coastline is gradually changing from “extensive” to “fine”.At present，there are still issues such as insufficient planning guidance，the need to further refine the classification of coastline resources，the significant artificialization of coastlines，and the relatively simple classification and control of coastline in China′s coastline management.Facing the existing problems，this paper analyzed the coastline management based on the refined management concept，and proposed some suggestions to provide decision-making support for the management departments，such as carrying out the compilation of coastline planning，promoting the classification refinement of coastline，exploring the effective supply method of coastline，adding the use control of coastline，strengthening the renovation and restoration of coastline，and improving the informatization level of coastline management and control.

Key words：Coastline，Fine，Land and sea coordination，Classification control，Use control

細化理念的海岸線管控思考與探討

0 引言

海岸線是平均大潮高潮時的海陸分界線，具有重要的生態功能和資源價值，關乎沿海地區的生態安全、經濟發展和民生福祉，是海岸帶經濟發展的重要空間載體[1-3]。海岸線管理是海洋開發利用與保護工作的重要抓手。2017年3月，原國家海洋局印發了《海岸線保護與利用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），提出建立自然岸線保有率控制制度，實行岸線分類保護，開展海岸線整治修復，實施海岸線保護與利用情況督察，并首次提出將自然岸線保護納入沿海地方政府政績考核。2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》基于廣東省海岸帶自然資源稟賦和承載能力、產業基礎和發展潛力，提出以海岸線為軸，構建“一線管控、兩域對接，三生協調、生態優先，多規融合、灣區發展”的海岸帶保護與利用總體格局，首次提出“實施海岸線分類分段精細化管控”的理念，并單列“嚴格海岸線管控”專章，強調實施海岸線分類分段規劃，加強海岸線功能管控。2019年5月，廣東省自然資源廳出臺了《關于推進廣東省海岸帶保護與利用綜合示范區建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出“探索海岸帶空間管控模式，以海岸線為軸，以分類分段功能管控為抓手，實現精細化管理。落實嚴格保護岸線管理制度，加強嚴格保護岸線名錄管理，明確保護邊界，設立保護標識。探索海岸線占補平衡制度。”

海岸線管理相關制度文件的出臺，為海岸線精細化管控的實施提供了指引。隨著經濟社會高速發展，單純粗放以海岸線長度、類型進行管控的模式已不能完全滿足精細化管理海岸線的目標。然而，如何理解海岸線精細化管控理念，海岸線精細化管控具體如何實施，目前尚缺乏相關的討論。本研究在分析海岸線管控現存問題的基礎上，結合精細化管控理念，探尋精細化管控下海岸線管控的針對性措施，以期為海岸線管控的進一步精細化提供思考和借鑒。

1 海岸線管控研究進展

我國關于海岸線管控的研究總體起步較晚，是在海岸帶資源保護利用研究基礎上逐步發展起來的，主要包括特定區域海岸線資源現狀與評價、海岸線及海岸帶空間區劃研究、海岸線管理問題分析及相應對策研究等。石強等[4]對深圳濱海資源的特點和開發利用現狀進行了分析，對深圳東、西濱海海岸線資源的開發布局進行了規劃;宋素青等[5]全面介紹了河北省主要海岸線類型的分布、開發利用狀況和主要特點，在充分考慮各類海岸線的自然稟賦和開發利用及管理問題的基礎上，提出了具有針對性的合理利用與保護的對策和措施;李彥平等[6]針對我國海岸線管理中存在的問題，提出制定海岸線總體規劃、建立海岸線有償使用制度、加強執法監管力度等措施;陳洪全[7]以鹽城市為例，對該市的海岸線資源進行了評價，找出了海岸線資源數量減少，質量下降、功能和效益減弱的原因，并提出了科學圍墾、節點開發、防護保護、生態利用、嚴格管理等海岸線保護利用對策;王麗蕓[8]總結出秦皇島海岸線資源利用存在缺少合理規劃、海水入侵嚴重、排污入海缺乏嚴格監控、跟蹤管理不到位等問題，提出規劃先行、分區開發、生態保護、加強管理、公眾參與等秦皇島海岸線資源保護與可持續發展利用的對策;張健等[9]全面介紹了滄州市海岸利用現狀和特點，在結合海岸線自然屬性和規劃的基礎上，提出了海岸線利用、保護修復和管理方面的建議;孫偉等[10]討論了寧波海岸線及海岸帶的空間區劃指標體系選擇和方法應用問題，重點討論評價單元劃分、評價指標選擇與處理等技術方法，將寧波市海岸帶空間劃分為生態空間、生產空間和生活空間，并結合寧波市空間開發現狀，提出不同類型區域空間布局調整引導方向和管制要求。劉大海等和林靜柔等[11-12]研究總結出我國海岸線管理遇到的主要問題，包括海岸線利用效率低、非功能性用海占用過多岸線資源、海岸線資源價值未受重視、行業部門海岸線使用規劃不合理、自然岸線未得到保護和重視。前人關于海岸線管理的研究為理解和推進精細化管控提供了豐富的實踐基礎與建議。然而，由于技術和管理理念的局限性，關于海岸線分類分段精細化管控的研究相對較少，亟須在原有海岸線管理的基礎上進一步開展海岸線精細化管控的理論與實踐。

2 海岸線管控現存問題

2.1 海岸線管控規劃引領不足

當前，我國海岸線管理主要以《管理辦法》為依據，各地方自行制定和編制相應的海岸線管理條例和相關規劃，尚未形成統一分層級的海岸線管理制度。同時，由于對海岸線向陸和向海兩側的開發利用和保護銜接不足，導致陸海統籌矛盾突出。

2.2 海岸線資源分類分級需進一步細化

根據《管理辦法》，按照海岸線資源自然屬性，自然岸線分為砂質、基巖、淤泥質、生物、河口岸線以及整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的岸線（以下簡稱“自然形態生態岸線”），海岸線資源類型的細化程度有待提高。以沙灘資源為例，沙灘資源均屬于砂質岸線，但不同區域沙灘質量各異。如有些區域沙灘砂質細膩，面積較大，適宜開展旅游;而有些沙灘寬度較短，且沙灘上分布有石塊等，較難進行開發利用。不同特征的沙灘采用相同的管控要求，易導致資源粗放化利用。

2.3 海岸線人工化顯著，岸線集約程度有待提高

近年來，隨著海域開發利用強度增大，海岸線人工化態勢顯著，部分發達沿海地區自然岸線保有壓力較大。如東莞市濱海灣新區，大陸海岸線總長23.91 km，其中人工岸線占大陸岸線總長的88.97%，河口岸線、基巖岸線和砂質岸線等自然岸線總長僅占11.03%，自然岸線保有率遠低于2020年的全國自然岸線保有率目標（35%）。而海島基巖岸線、砂質岸線等自然岸線僅占海島岸線總長的5%。此外，部分海岸線開發利用方式粗放，集約節約利用程度不夠。

2.4 海岸線管控分類較單一，管控要求亟須加強

當前我國海岸線分類分段管控主要按照保護類別劃分為嚴格保護岸線、限制開發岸線和優化利用岸線3種類型，這種分類方式對海岸線管理起到了加強自然岸線保護、分層級優化利用岸線的作用。但是，目前這種管控方法對岸線進行分段分類保護，尚未考慮同一岸段同一類別中還存在開發利用現狀及未來規劃利用方向的差異性，仍比較粗放，還需進一步細化以滿足各地方對海岸線精細化管理的要求。

3 海岸線精細化管控

3.1 精細化管理理念

精細化管理是一種現代的企業管理理念和管理技術，是社會分工精細化和服務質量精細化的體現。該概念最早起源于工業生產領域，涉及生產過程中的每一個環節，本質意義就在于其是一種對戰略和目標進行分解、細化和落實的過程，是讓企業的戰略規劃能有效貫徹到每個環節并發揮作用的過程，同時也是提升企業整體執行能力的重要途徑[13]。精細化管理理念目前已應用到包括政府管理的各個領域中。

我國海岸線管理也正逐步由“粗放化”向“精細化”邁進，亟須在原有海岸線管理基礎上進一步開展海岸線精細化管控的理論與實踐。從空間資源全過程管理角度出發，海岸線管控應掌握岸線賦存狀況、明確海岸線需求、因地制宜實施岸線管控，并實現海岸線有效供給。具體實施內容包括海岸線修測與調查統計、岸線分類分段管理、海岸線動態監測、岸線開發保護、岸線占補平衡、岸線退縮管控、生態修復岸線統計等。本研究所指的海岸線精細化管控，是指秉承精細化管理理念，對海岸線進行分類分段劃分與管理，從而達到精準和高效管控目的的方法（圖1）。

3.2 海岸線精細化管控措施

3.2.1 優先統籌海岸線的規劃編制

建議將海岸線資源作為重要因素，開展岸線資源開發利用和保護規劃編制;將海岸線規劃作為國土空間規劃或海岸帶專項規劃的重要組成部分，強化海岸線管控要求的可操作性;制定海岸線用途管控的分類標準，綜合考慮現狀與規劃的銜接性，科學確定岸線的基本功能，統一開展海岸線用途管控分類分段管控。規劃過程中強化岸線需求分析，統籌考慮陸海需求、產業需求、生態環保需求等。同時應厘清岸線依賴型和非依賴型產業、可持續利用和一次性利用岸線產業，結合國土空間規劃及港口、旅游、海岸帶等各項專項規劃，因地制宜細化對岸線的具體需求。

3.2.2 試行推進海岸線分類分級精細化

海岸線分類精細化是建立實施海岸線分類分段管控的基礎。建議以現行海岸線修測工作為基礎，結合海岸線資源資產價值評估，試行推進海岸線分類精細化。在原有砂質、基巖、淤泥質等分類基礎上，基于海岸線特征，對不同海岸線屬性實施分類評價，掌握不同岸段資源的價值差異。由國家統一制定海岸線分類細化標準，各地方因地制宜按照管理需求進行細化。

3.2.3 探索研究海岸線有效供給方法

應以海岸線管理的目標為基礎，嚴格論證海岸線使用必要性，分階段供給岸線資源。可通過岸線交易、岸線占補平衡等研究海岸線“二次供給”。應針對不同區域，明確劃定可供給的海岸線分布和量，研究提出一次供給和二次供給（即修復岸線、岸線交易等）的岸段。

3.2.4 增加海岸線用途管控，優化海岸線分類分段管控標準

海岸線分類分段不僅應按照保護類別劃分，同時應結合現狀與規劃方向，統籌陸域與海域功能，從海岸線用途角度進行分類分段管控。如按照岸線用途可分為漁業岸線、工業岸線、交通運輸岸線、濱海旅游岸線、特殊利用岸線、保護區岸線和其他岸線等，重點強調海岸線用途。建議以保護類別和利用方向為抓手，對各地方開展海岸線分類分段劃分，并定期對實施效果進行評估。同時加強海岸線分類分段管控與海岸線修測、海洋生態紅線的銜接。

3.2.5 強化海岸線整治修復

加強海岸線整治修復工作，制定海岸線整治修復認定為自然岸線的標準，建立海岸線整治修復與制度。探索實施海岸建筑退縮線劃定與海岸線占補平衡。

3.2.6 加強海岸線精細化管控的信息化水平

將海岸線信息錄入系統平臺，對公眾開放，可及時獲取和監督海岸線動態變化。提高海岸線管控效率。探索“互聯網+海岸線”模式，建立海岸線監督管控平臺，強化公眾參與，鼓勵及時舉報損害破壞海岸線等現象。

4 結語

海岸線精細化管控對于高效管理海岸線資源保護與利用、充分發揮海岸線資源價值具有重要意義，也是海洋精細化管理的必然趨勢。本研究通過對海岸線管控現存問題的分析，結合精細化管理理念，提出優先統籌海岸線的規劃編制、試行推進海岸線分類分級精細化、探索研究海岸線有效供給方法、優化海岸線分類分段管控標準、強化海岸線整治修復、加強海岸線精細化管控的信息化水平等措施，為海岸線管理決策提供技術支撐。

參考文獻

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