進一步深化基層人行金融扶貧工作的建議

龍媛媛 李園 劉震球

摘要：為及時掌握F市金融精準扶貧的政策實施效果，發現和解決金融精準扶貧工作中存在的現實問題，中國人民銀行F市中心支行通過開展專項審計調查，了解了相關情況，并對進一步深化金融扶貧工作提出了六個方面的建議。

關鍵詞：內部審計;審計調查;金融扶貧

一、金融精準扶貧審計調查項目開展背景

當前，在我國經濟新常態和農業供給結構性改革背景下，解決“老少邊窮”地區與人口的貧困問題并使之盡快脫貧，是黨中央、國務院近年來開展“脫貧攻堅戰”的重要目標與任務。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出金融支持脫貧攻堅的一攬子政策。作為金融扶貧的牽頭部門，人民銀行加強與財政部、銀監會、證監會、保監會、扶貧辦協調合作，持續加大政策實施力度，創新金融產品和服務，夯實金融基礎設施，貧困地區金融服務水平明顯提升。為了解基層人民銀行金融扶貧政策的貫徹落實情況及實施效果，中國人民銀行F市中支對2016年3月人總行等七部委聯合印發的《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》出臺以來，轄區貫徹落實金融扶貧政策和主動作為助力脫貧攻堅的情況進行了審計調查，運用價值導向為定位進行分析評價，創新審計角度，增加數據計量模型，分析和評價金融扶貧政策自已及相關財稅支持、金融服務傾斜措施在引導商業銀行信貸投放、支持農村產業經濟發展和改善農村金融服務方面的作用及效果。

二、審計調查對[地區金融精準扶貧政策執行效果的評價

2014年，F市全轄有建檔立卡貧困人口46183戶118342人，省定貧困村65個（后合并為59個）。通過一系列脫貧攻堅舉措，尤其是金融精準扶貧政策的實施，2016年省定貧困村全部脫貧退出;2018年底脫貧36131戶100024人，貧困發生率（貧困人口/農業人口）由2014年底的5.74%降至0.36%，基本實現除兜底保障外的貧困人口脫貧。

（一）重點精準指導，加大信貸投入。為提升金融精準扶貧工作質效，調查期內，F市中支充分結合轄內實際，分別聯合相關部門制定出臺了《F市2016-2017年金融精準扶貧行動計劃》《F市貧困村金融扶貧服務站建設實施細則》等文件10余個，對F市省定貧困村基礎性扶貧和易地搬遷脫貧工作提出了明確的貫徹落實措施。建立了金融扶貧服務站主、輔聯系行制度和市級銀行機構主要負責人金融精準扶貧聯系點制度等工作機制，明確金融扶貧服務責任和任務分解。指導轄內金融機構不斷加大對金融精準扶貧信貸投入，帶動貧困人口提高收入。

（二）聚焦特色產業，增強“造血”功能。人行F市中支積極引入市場力量，加大金融支持產業扶貧力度，聚焦貧困地區特色產業發展，加大對產品有市場、項目有前景、帶動作用強的扶貧主體的金融支持，讓貧困戶和農民群眾在種植、養殖、加工流通等多環節受益。同時，推進金融支持產業扶貧利益聯結機制，完善金融機構相關配套支持政策，通過穩定勞務、穩定增收等方式，形成產業扶貧穩定的利益聯結關系。細化金融支持產業扶貧指導，下發了《F市參與扶貧的企業和新型經營主體名錄庫》，指導銀行機構加強對接，并指導各銀行機構根據本行實際，出臺了各具特色的產業扶貧工作方案。

（三）發揮資源優勢，創新發展紅色旅游金融產業扶貧新模式。緊緊圍繞貧困地區資源稟賦，因地制宜推動金融精準扶貧工作。轄內支行利用獨特的紅色文化優勢，以紅色旅游帶動產業扶貧項目、產業扶貧項目帶動貧困農戶脫貧致富，具有特色的“家庭農場+旅游區園林花卉基地+貧困農戶”紅色旅游金融產業扶貧新模式。

（四）注重風險防范，實現穩健發展。一是扶貧小額貸款風險補償基金全額到位。二是扶貧小額貸款貼息滿足率較高。截至2018年12月末，扶貧小額信貸貼息滿足率達到93%。三是開展日常風險監測。建立了扶貧小額信貸按日監測、按月通報和專項督查制度;建立了扶貧貸款到期情況匯總臺賬，全面準確掌握扶貧小額信貸基本情況和風險情況;引導各扶貧小額信貸放貸銀行建立了扶貧小額信貸風險監測和預警機制，加強對逾期貸款的監管力度并做好信息上報工作，確保扶貧小額信貸能按時足額收回。

三、進一步深化金融扶貧工作的建議

（一）提前謀劃下一步金融扶貧工作。一是制定行動計劃。全面梳理上級行關于金融精準扶貧的部署與要求，掌握政府部門脫貧攻堅進度和計劃，并征求其對于金融精準扶貧的意見，努力獲取相關責任機構的支持，聯合責任機構制定《F市2020年金融精準扶貧行動計劃》，并配合出臺相關實施辦法。二是要持續推出針對農村地區的優惠信貸政策。大量扶貧小額貸款面臨集中到期，扶貧如何持續是值得思考的問題。就金融精準扶貧而言，小額貸款是極具政策外生性的，而對后期有信貸需求的貧困戶則希望小額貸款是具有持續性的。于此，一方面，人民銀行應該及時引導金融機構制定多樣化的小額信貸產品，在后續可能沒有財政貼息和專項風險補償金的情況下，能夠做到持續服務貧困戶、農戶。另一方面，繼續加強金融服務站的建設，借此做好F市的農村普惠金融工作，努力在F市農村地區切實做到緩解農村地區較強的融資約束和較高的融資成本，降低交易成本，為鄉村振興貢獻金融力量。

（二）進一步完善人民銀行與各部門的合作協調機制。人民銀行在2016年金融精準扶貧的開局之年，就已經建立了各部門之間的合作機制，但是從調研的實際來看仍然存在著信息共享不及時和協調不完備的情況。進一步完善人民銀行與各部門的合作機制可以從如下3個方面出發：第一，建立各部門扶貧業務聯系清單。確定參與金融精準扶貧工作的各個部門，明確各部門負責的金融扶貧業務內容。避免出現調研過程找扶貧辦了解金融精準產業扶貧的情況，而扶貧辦實際只負責扶貧小額信貸的工作。第二，建立信息實時共享系統。貧困戶的信息一般掌握在扶貧辦手中，金融機構無法在審批貸款時需要了解即時信息，及時掌握信息以便于精準貸款。第三，建立各部門集中決策中心。基層的問題是極為復雜的，各部門在遇到問題時，及時通過信息實時共享系統反映到具有決策能力的地方，提高金融精準扶貧效率。

（三）各部門應該加強金融精準扶貧過程的監督和評價工作。金融精準扶貧監督和評價的缺乏主要體現在政策的執行和效果跟蹤。面對金融機構政策執行不到位的情況，應該建立將金融扶貧工作納入到人民銀行對金融機構進行日常監管范疇的機制，促使金融機構承擔更多的社會責任。面對政策執行不到位的情況，人民銀行應該聯合各部門開展核查和監督工作。同時，鼓勵金融機構在打贏扶貧攻堅戰上多想點子、多做工作。

（四）擴充信貸到期風險防范工具箱。由于扶貧小額信貸授信存在很強的政策性，潛在信貸風險可以預見，信貸到期還款壓力大，應提前做好信貸到期風險防范工作。一是要切實建立風險預警機制。在貸款到期之前提前了解貸款貧困戶和企業生產經營情況，評估還款能力，了解還款意愿，預測整體信貸風險。二是各方要明確法律責任。盡管扶貧工作是一項政治導向的民生工程，但在當今的法治中國，扶貧小額信貸的風險防控不應該讓法治缺位。有關部門要明確當信貸風險發生時，金融機構、農戶和政府所要承擔的法律責任，適當借助法律手段進行風險防控，結合扶貧工作實際，努力在法律與政治之間尋找平衡。三是要積極做好出現風險時的備案。對于可預測的信貸風險，各部門應該協調行動，拿出行之有效的風險防控對策。

（五）加強對金融產業扶貧的引導和宣傳工作。一是積極協調推動金融產業扶貧保障和激勵機制的建立，進一步優化金融扶貧的政策環境。二是繼續加強金融扶貧宜傳。依托金融服務站、扶貧辦以及村支兩委，借助各類新興媒體平臺，宣講金融扶貧政策，讓需要扶貧支持的人和有條件參與扶貧工作的企業及時掌握扶貧優惠信息。三是繼續發揮好信息橋梁作用。督促指導縣、鄉扶貧部門合理篩選推薦金融產業扶貧項目，同時致力于推動金融機構與扶貧企業及新型經營主體的對接工作。

（六）借鑒國內外優秀金融扶貧模式。金融扶貧不僅僅是中國獨有的減貧措施，在全世界范圍內都存在符合本國國情的金融扶貧方案。對于中國而言，中國所實行的是政府自上而下的政策主導，各類金融機構組織實施的多位一體模式，涌現了諸如以“554”為核心內涵的“盧氏模式”，銀政企合作的“富源模式”等金融精準扶貧的成功案例。與中國不同，國外金融扶貧模式呈現多樣化。孟加拉國格萊珉銀行（Grameen Bank）是最為典型的非政府組織（NGO）扶貧模式案例，印度尼西亞的人民銀行鄉村信貸部（BRI-UD）則屬于由政府主導的正軌金融扶持模式的代表，印度創建了自助小組一銀行（SHG-Bank）的金融扶貧模式，泰國的合作金融扶貧模式也使本國大量貧困人口脫貧，微型金融+技術培訓援助模式則是中東國家普遍采用的一種金融扶貧手段。。國外金融扶貧案例中有三個比較鮮明的特點：第一，將合格貸款人的識別交給農戶自身，緩解銀行與農戶個體之間因存在信息不完全所導致的交易風險。第二，對農村金融服務進行立法，在法律框架下規范扶貧金融工作，降低交易成本。第三，在給予貸款的同時進行生產技術的培訓，對貧困人口做到資金與能力雙扶持。相比國外經驗，中國金融扶貧工作最為缺失的是有關農村金融法律的建立，這值得借鑒。

注釋：

①此處參考溫濤等發表于《農村經濟問題2018年第5期的文章——《“一帶一路”沿線國家的金融扶貧：模式比較、經驗共享與中國選擇》。