政府和社會資本合作：理念與特質

摘要：公私合作制肇始于西方，隨著經濟的發展，政府和市場的關系也不斷改變，政府與市場的對立關系不斷被弱化，取而代之的是互助和合作的關系，十八屆三中全會提出發展混合所有制，鼓勵民間資本進入自然壟斷行業。公私合作成為一種新的政策工具，公共部門和私人部門互相取長補短。政府和社會資本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有著自己特質，它是一種耦合，是你中有我，我中有你的緊密結合，互相滲透、互相影響的深度耦合。

關鍵詞：PPP;公私合營;耦合

中國已成為全球規模最大的PPP市場，PPP（政府和社會資本合作）模式，對社會、經濟、財政、法律等各領域產生了深刻的影響。政府和社會資本合作，從諸如道路、鐵路、橋梁、機場、電力等“硬經濟”領域迅速向醫院、學校、供水等“硬社會”領域擴張，并進而滲透到“軟經濟”（研發、技術轉移、職業培訓）和“軟社會”（社區服務、社會福利、安全保障、城市及環境規劃）等公共服務領域。根據財政部PPP中心統計顯示，截至2019年1月，進入全國PPP綜合信息平臺管理庫的項目累計8734個，入庫項目投資總額超過20萬億。

一、政府和社會資本合作的概念

PPP的概念還沒有一個公認的說法。一般說來，“所謂PPP，就是指在政府與私人（民營）部門合作過程中，讓非公共部門掌握的資源參與公共產品和服務，從而實現公共部門的職能并同時也能為私人（民營）部門帶來利益，其管理模式包含于此相符的諸多具體形式”（賈康，2009）。財政部2019年6月《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作安排》征求意見稿給出的定義是“PPP安排是指PPP項目中授予方與運營方簽訂的同時具有以下特征的約束性協議或合同：一是運營方在規定的期間內代表授予方使用PPP服務資產提供公共服務;二是運營方在規定的期間內就其提供的服務獲得補償。”

在中國的官方文件中，“政府和社會資本合作”與“PPP”幾乎是同時出現的，且含義一致。但是“PPP”作為“Public-Pnvate Partnersltip”的英文縮寫，其字面意義是“公私合作”，與中國官方“政府和社會資本合作”并不完全同義，中國所稱社會資本包含著國有控股企業，并不是純粹“私”的含義，這與中國國情密切相關。本文對此也不做區分，在表述中“政府和社會資本合作”與“PPP”為同一概念。

二、政府和社會資本合作的起源與背景

（一）起源

一般認為，公私合作制肇始于西方。英國是PPP模式起源較早的國家。二戰之后很長一段時間內，各國的公共產品和服務幾乎完全由政府提供，同時凱恩斯主義盛行，國家采取擴張的經濟和財政政策，通過增加需求促進經濟增長，政府赤字激增，財政負擔沉重。1979年撒切爾夫人當政，推行被歸納為“撒切爾主義”的一系列政策，其中之一就包括收縮國家權力邊界。撒切爾執政期間對基礎設施引入私人資本，改變了完全由政府直營的方式。這被外界稱為的“私有化氣但是，撒切爾夫人卻厭惡“私有化”的說法，認為“去國有化”更加貼切。私有化是產權的變更，是生產關系的改變，而公私合作制，則是私營部門參與公共產品和服務的生產，是公私部門的融合。

隨著經濟的發展，政府和市場的關系也不斷改變，政府與市場的對立關系不斷被弱化，取而代之的是互助和合作的關系。政府和市場不只是干預、協調和管理，更多的表現為法律框架內的良性互動。

（二）背景

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出以經濟和改革為主體，積極發展混合所有制，鼓勵民間資本進入自然壟斷行業。PPP模式作為典范，成為經濟、財政改革的重要篇章，一系列相關推動和規范的法律文件陸續出臺。混合所有制經濟本質上市一種結構性創新，各種所有制形態相互融合。作為一種由公私部門共同承擔責任和義務的公私混合運營模式，政府和社會資本合作當然是混合所有制的一種表現形態。政府和社會資本合作，既是中國混合所有制改革的具體內容，也是政府職能轉變的具體方式，更是政府在“特殊領域”放棄“傲慢”與“偏見”，擁抱民營資本的具體表現。混合所有制并不是一種新提法，20世紀90年代以來，各種程度的混合所有制形態已經滲透到中國社會主義市場經濟的諸多角落。隨著市場經濟和現代社會制度的發展，純粹的公和私的邊界早已模糊。但是，政府和社會資本合作，作為一種混合所有制經濟形態，也絕不是炒冷飯，它消除了社會資本進入特許經營領域各種顯性和隱形壁壘，是混合所有制改革的深水區。公共資源配置選擇混合所有制運行，一方面可以避免純粹的市場配置存在“市場失靈”的潛在危險;另一方面，又可以避免政府權力配置出現“政府失靈”。

三、政府和社會資本合作的動機與理念

（一）動機

公私合作成為一種新的政策工具。旺盛的基礎設施建設需求和拮據的公共財政之間的矛盾、城市建設收益實現的長期性和債務兌付的短期性之間矛盾，政府卻無法通過提高稅收減輕財政負擔來解決，反而要根據人們的需求減輕稅負。債務的壓力會把政府逐步推向財政懸崖。通過PPP方式，由社會資本方承擔前期的項目融資和投資，伴隨基礎設施建設、城市配套水平的提升和產業的導入逐步帶動區域經濟的發展，形成良性的城市運轉后會持續凸顯地區的經濟效益和社會效益，最終實現投資回報，且價值實現的周期、回報周期和合作周期相匹配。公私合作迅速成為各國政府紛紛選擇的政策工具。政府和社會資本合作項目，公共部門和私人部門互相取長補短，在合作的基礎上共同分配資源、共享收益、公擔風險。

地方政府融資需求的迫切和融資管理的混亂以及地方債務陡升的壓力，同公共項目投資旺盛的需求之間的矛盾，促使中國在公共產品和服務的提供做出變革。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，公私合作制成為中國基礎設施和公共事業改革的方向和路徑，一系列關于公私合作制的規范性文件密集頒布。2014年12月財政部和國家發改委分別發布《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）。為了進一步規范PPP立法，解決部門文件沖突、頂層設計不統一等問題，更高層級的法律《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》也在征求意見。

（二）理念

“競爭可以是建設性的，也可以是破壞性的。即使其為建設性的時候，競爭也沒有合作那樣有利”。20世紀80年代，公共選擇學派誕生，將傳統市場領域的競爭理論引入公共領域。公共選擇理論為公共部門和私人部門的合作提供了經濟學理論依據。美國學者E.S薩瓦斯認為“政府的角色是掌舵，而不是劃槳。”提供服務一一無論是修馬路還是航空服務，都是在劃槳，政府對此并不在行”。政府不再是公共服務的生產者、安排者、決策者和執行者的合體，而是把生產、執行這些功能交給更擅長的“劃槳者”。市場化配置資源是更有效率的方式，產權的歸屬不再是焦點，關鍵是誰有能力使資源使用更有效，誰就應該擁有資源的使用權。

（三）政府和社會資本合作的特質

政府和社會資本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有著自己特質，它是一種耦合。耦合，源于物理學，通常發生在系統要素的波動之間，也可以發生在不同類型的系統波動之間，例如行波管中的兩個電磁波模式與兩個空間電荷模式之間的耦合。隨著跨學科研究的興起，耦合理論逐漸被引入生態建設、城市發展、產業集群等社會科學領域，耦合被引申為系統或系統要素之間相互依賴、協調的動態關聯關系。

純粹的公有或者私有僅存在于經濟學家、法學家和政治理論家的想象之中。現代社會幾乎所有財產都具有一定的混合成分，并不存在純私有或公有財產。PPP是公私藕合領域中公私主體耦合的典型代表。PPP不同于私有化，將全部或部分所有權、控制權轉移給私人部門，也不同于合同外包，將公共部門的工作委托給私人部門（專業機構），形成委托代理關系，PPP雙方不是淺層次的合作，而是你中有我，我中有你的緊密結合，互相滲透、互相影響的深度耦合。

四、總結

政府和社會資本合作可以很好的改革政府的執政方式，政府不需要龐大的機構進行基礎設施建設，可以借助社會資本的人力、物力資源提供社會公共服務，但是，政府的主導作用是的基礎設施建設的整個過程仍然以公共利益為中心。政府和社會資本合作的本質在于公共部門和私營部門間實現優勢互補，公共部門的社會權威、信譽與社會部門的資金、技術縝密結合，實現基礎設施建設的帕累托最優。

參考文獻：

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作者簡介：蔣艷虹，管理學博士，廈門國家會計學院講師。