推進國家治理體系和治理能力現代化中強化基層干部制度意識的探究

黨的十九屆四中全會作出“關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定”，強調“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務”，要求“各級領導干部要切實強化制度意識”。作為中國特色社會主義事業的中堅力量，各級領導干部在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著至關重要的作用，其中，基層干部處于國家治理的第一層級，其制度意識強弱，事關中國特色社會主義制度優越性的切實發揮和國家治理體系和治理能力現代化進程的推進，也影響群眾切實利益的維護及其對自身制度的認同與追隨。

一、制度意識的內涵

從社會科學的角度來理解，制度泛指以規則或運作模式，規范個體行動的一種社會結構，這些規則蘊含著社會的價值，其運行表彰著一個社會的秩序，制度具有長期、穩定、全局和根本性的特點。意識是一種思想、思維和觀念，它來源于實踐，是實踐經驗的概括和總結。同時又反作用于實踐，指導和影響人的行為。綜合而言，制度意識就是高度重視、充分肯定并在實踐中努力發揮制度作用的思想、思維和觀念及其行為，其內容包括對制度重要地位和作用的意識、尊重和敬畏制度的意識、切實有效執行制度的意識和在堅持中不斷完善制度的意識。

二、強化基層干部制度意識的重要性和緊迫性

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是實現“兩個一百年”奮斗目標的重大任務，是把新時代改革開放推向前進的根本要求，也是應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。各級領導是黨和國家事業發展的中堅力量，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的主體。其中奮戰在基層一線的黨員領導干部處于國家治理的第一層級，在中國特色社會主義制度的大廈中起著奠基石的作用，推進國家治理體系和治理能力現代化進程必須要強化基層干部制度意識。具體來說，一方面，基層干部工作具有基礎性地位。基層干部作為黨和國家未來事業的建設者和接班人，處在改革發展第一線、維護穩定第一線、服務群眾第一線，是中國特色社會主義制度最直接的執行者，是國家治理體系和治理能力現代化最直接的參與者，是彰顯中國特色社會主義制度優勢和發揮治理效能的最直接影響者，也是國家法律法規和黨的方針政策最終落實者。其制度意識的強弱事關群眾切實利益的維護、干部隊伍建設的強化、社會公平正義的有效實現、黨和國家方針政策戰略的真正落實，進而影響改革開放的進程和社會主義建設事業的興衰。另一方面，基層干部因內在和外在各種因素影響或限制了其制度意識的加強。從內在看，基層干部隊伍缺乏定期系統的培訓與學習，對中國特色社會主義制度與國家方針政策及法律法規缺乏全面深入了解，其法治素養、政治能力（發展力、創新力、意志力、凝聚力等）、制度意識與新時代推進國家治理體系與治理能力現代化的要求有相當大的差距。從外在看，基層工作環境的復雜性和任務的繁重性加大了制度執行和社會治理的難度。基層工作任務繁重，突發情況多，基層社會又處于社會發展中矛盾和問題的最前端，經常直面如土地征用、房屋拆遷、公共服務提升、信訪維穩等涉及老百姓利益訴求等一系列復雜的利益調整和制度變革問題，從而加大了制度執行和治理的難度。與此同時，受中國傳統人情關系影響，熟人社會里上級的威力、情感的壓力，人情與制度的矛盾無形中對基層干部制度執行和基層治理帶來了一定的困境和壓力，對強化制度意識起阻礙作用。

三、強化基層干部制度意識的路徑探究

十九屆四中全會《決定》強調，“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。”這為新時代強化基層干部制度意識提供了根本方向與遵循。當然，強化制度意識并非一朝一夕的事情，對基層干部而言，強化制度意識既是一個長期過程，也是一個系統過程，需要堅持內在路徑與外在要求相結合的思維理念，多管齊下，逐步構建較為完備和完善路徑體系。

（一）內在路徑

1.樹立敬畏與自覺尊崇制度的意識。敬畏與尊崇是在面對權威、崇高或莊嚴事物時所產生的情緒，它是對一切神圣事物的態度，制度的權威源自于人的內心敬畏尊崇和真誠信仰。強化制度意識首先要樹立敬畏與自覺尊崇制度的意識，重視制度、崇尚制度。這就需要提高基層干部的馬克思主義理論素養，自覺加強對中國特色社會主義制度、法律法規以及黨章黨規黨紀的系統學習，逐步培養規則意識、法律意識、黨章意識;強化對制度重要地位和作用的認識，打破“人治”思維模式，深刻認識中國特色社會主義制度本質特征、獨特優勢和巨大作用，真正從內心深處形成尊崇制度、敬畏制度和遵守制度的良好意識;堅定制度自信，真正把對制度的敬畏內化為價值準則外化為具體行動，不斷增強對我國制度的認同感和敬畏感。其中，基層領導干部要發揮好模范帶頭作用，以示范帶動產生“頭雁效應”。基層領導干部特別是一把手，要求黨員干部做到的，自己必須首先做到;要求下級做到的，上級必須首先做到;要求別人做到的，自己必須首先做到，真正當好守規的帶頭人、執規的鐵面人，用對制度的敬畏與遵從強化人們的規則意識，用不折不扣的執行樹立制度威信、發揮制度威力。

2.提高制度的執行力。“制度的生命力在于執行。”制度執行力是治理能力的重要體現，制度執行越有力，治理能力越有效。基層中干部是否做到貫徹落實到位、措施有力、方式方法得當直接影響當地經濟社會發展、社會和諧穩定程度，也是檢驗黨的作風建設優劣的重要標志。基層干部必須增強制度執行意識，提高制度的執行力，即提高遵守制度自覺性，增強制度執行責任意識、提升執行制度效能等。提高制度的執行力要尊重和遵守制度，這是提高制度執行力的前提。遵守制度第一要自覺遵守憲法和其他各種法律法規，堅持憲法法律至上，牢固樹立法律面前人人平等的意識和維護國家法制統

一、尊嚴、權威意識，守法、懂法、會用法，堅決禁止明知故犯、頂風作案的違法行為。對基層黨員干部來說，強化遵守制度意識還應當強化自覺遵守黨章和黨規黨紀意識，嚴格遵守執行黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，嚴格遵守執行黨的各項規章制度規矩，始終堅持按制度辦事、按規矩辦事，任何時候都不越軌、不逾矩。另一方面，基層干部要增強制度執行責任意識。有效執行全黨全國性制度和中央制定的各項規章，切實做好上級方針政策的有效落實;高效執行本地區本部門制定的各項決策，堅持以人民為中心的發展思想，堅持民主集中制原則，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感;不斷改進工作作風，提高工作效能，反對官僚主義和形式主義，立說立行，敢抓敢管，促進規章制度在本地區本部門的落地生根。

3.做維護制度的忠實實踐者。從國際看，當前和今后是處在社會主義和資本主義兩種社會制度競爭和博弈的相當長的一段時期，西方國家歷來把社會主義制度看作是對其政治制度和價值觀念的威脅，不遺余力地丑化、妖魔化社會主義制度。要有效防止西方國家對我國的和平演變，必須增強制度維護意識，確保制度安全。從國內看，能否維護制度、捍衛制度，是領導干部制度意識強與不強的“試金石”。不維護制度的尊嚴和權威，制度再多也是“稻草人”。維護制度首先要堅決維護黨中央權威，應堅持“四個服從’，。自覺服從黨中央領導，應堅持在黨和國家大局下行動。其次要著力健全制度，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下功夫。對于基層干部來說，要著眼于推動工作，著眼于防范化解各種風險矛盾，著眼于加強人財物等重要領域和重要方面的管理，著力加強制度建設，扎牢制度的籠子，使之成為人人遵守的行為規范。最后要堅決同破壞制度的各種行為做斗爭，把維護和捍衛制度作為一種原則來堅持，作為一種責任來履行，自覺捍衛制度的權威，立場堅定、旗幟鮮明地同一切破壞制度的行為做斗爭，不折不扣把黨和國家各項制度貫徹落實到位。

4.平衡好人情與制度。人情是人類社會中存在的普遍現象，中國是一個具有幾千年農耕文化的國度，人情關系是貫穿于中國傳統社會和當代社會所特有的社會和文化現象，人情在中國文化中表現尤為突出。人情本身不是壞事，但如果人情代替了法理，代替了規矩，排斥了社會的公平公正，就會影響社會的健康發展和法治社會的構建。怎樣處理好人情和法理的關系、人情和制度的關系，成為人們特別是掌握各種公共權力的官員必須過好的一關。新時代，不斷完善我國經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規，推進國家治理體系和治理能力的現代化，基層干部更要處理好人情與制度的關系，在人情與制度之間做好平衡，做到既有人情味又按制度要求辦事。首先要不斷健全和完善制度，使制度真正做到以人為本，確保制度對大多數人“有情”。同時要有明確的是非觀念和規則意識，制度在制定過程中要做到公開透明、嚴格公正。其次要區分好人情與制度的適用范圍，兩者分別處理兩個領域，人情適用于私人領域，制度適用于公共領域，處理二者的關系本質上要做到公私分明，為人正派，做事公道。最后要找好制度與人情的平衡點，掌握好人情和原則的分寸，反對缺乏制度意識和不講人情的兩種極端做法，學會“彈鋼琴”，在不違背原則、制度的情況下，也要講人情。歸根結底，掌握制度與人情的平衡點還是要講究公心。

（二）外在要求

1.加大對制度執行的監督與激勵。失去監督的權力會導致腐敗，缺乏監督的威懾力，制度的制衡力難以顯現，制度意識也會變得淡薄。只有加強對制度執行的監督，讓鐵規發力、讓禁令生威，才能使從政者養成接受監督和約束的習慣，有助于推動制度的落實。為此，強化基層干部的制度意識需要建立健全制度執行的監督問責機制，在明確各項制度執行的領導責任、主體責任的基礎上，上級黨委及紀檢、監察部門加大對基層干部制度執行的監督問責力度，督促制度執行，發揮制度應有的威懾力;地方人大、政協和人民群眾、新聞媒體要利用自身優勢，履行職責范圍內的監督責任;普通黨員、基層黨組織也要履行好監督職責，積極發揮黨內監督的獨特作用，從而構建完善嚴密的監督體系，形成監督的強大合力。與此同時，要實現監督與激勵并行機制，樹立正確用人導向，把制度執行力和治理能力作為考核評價、選拔任用干部的重要依據。上級黨委及地方組織部門對于基層中制度意識強、制度執行力強的黨員干部，應加大提拔重用的力度。

2.加強對制度的宣傳與教育

理論一旦掌握群眾，就會變成巨大的物質力量。十九屆四中全會也要求，加強制度理論研究和宣傳教育，引導全黨全社會充分認識中國特色社會主義制度的本質特征和優越性，堅定制度自信。加強對制度的宣傳與教育是強化基層干部制度意識不可或缺的任務。為此，地方黨委及宣傳部門要積極發揮職能作用，組建宣講隊伍，結合基層工作實際，通過宣講、微視頻、專題課堂等多種形式和途徑，用樸素的話語講好中國制度故事，使基層黨員干部充分認識到中國特色社會主義制度的本質特征和優越性，使黨的十九屆四中全會精神抵達基層的每一處“毛細血管”，激勵廣大黨員干部高昂的斗志和飽滿的熱情。地方各級黨委（黨組）、基層黨校要將中國特色社會主義制度及國家治理體系和治理能力現代化等課程納入理論學習中心組學習、黨校主體課程，開展定期學習與培訓，提高宣傳教育的針對性和實效性，提升基層干部的制度素養和法治涵養，增強黨員干部的政治意識和制度自信，計制度意識在心中扎根。

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作者簡介：李紅（1978-），女，研究生學歷，高級講師，現供職于霍山縣委黨校教研室。