地方政府融資平臺轉型中存在的問題及對策

王余進

摘要：近年來，為了更好地化解地方政府限期化解政府隱性債務，各地方政府積極地開展了平臺公司轉型升級和國資國企改革，并且取得了良好的效果。但是在轉型過程之中還存在一些問題。本文，主要對地方政府融資平臺轉型中存在的問題進行分析，并提出了改善對策。

關鍵詞：融資平臺;轉型;債務

引言

2018年9月，財政部會同審計署對全國各級各類政府平臺公司政府隱性債務開展專項審計，鎖定了截至2018年8月31日的政府隱性債務額度，要求地方政府限期化解政府隱性債務。為此，各地方政府積極開展平臺公司轉型升級和國資國企改革，初步取得了一些成效，但也存在一些問題，本文就政府融資平臺公司轉型中亟待解決的問題進行初步探討。

一、關于平臺公司存量債務還本付息問題

經債務審計清理后，平臺公司債務基本分為兩大類，政府隱性債務和經營性債務。政府隱性債務原則上按照債務化解計劃落實化解措施后，金融機構可以采用債務置換的方式對平臺公司存量到期債務進行置換，但在實踐中，因金融機構審批、貸款規模、債務性質等問題，并不是每筆到期政府隱性債務都能得到及時置換。除金融機構債務置換外，平臺還要通過財政資金注入、資產處置、股權變現等方式籌集資金，化解部分存量政府隱性債務，但也有相當的難度，籌集資金壓力大。對于經營性債務，原則上要靠平臺公司自身項目經營收益來還本付息，但有些看似有收益的項目，實際與還本付息周期不匹配，平臺公司資金運轉比較困難。

要解決好存量債務問題，需認真把握好幾個環節。首先政府隱性債務利息費用應通過財政預算資金或專項資金渠道解決，保障利息費用按時支付;每年計劃確定的政府隱性債務化解規模主要通過地方政府債券資金安排，其余由預算外資金和資產處置收入安排;政府隱性債務到期本金原則上要通過金融機構債務置換去解決，確實不能通過金融機構置換的，應允許平臺公司用流動資金或往來資金先行關聯，以后再予以置換。平臺經營性債務因很大部分收益期限與還本付息期限不對應，可以通過“借新還舊”方式拉長項目期限，緩解平臺短期資金壓力。

處理好存量債務還本付息問題是平臺公司轉型升級首要條件，是基礎性的工作，為平臺公司發展和提升提供了有力保障。

二、關于平臺公司與政府及部門的關系問題

按照要求，平臺公司將不再承擔政府公益性項目融資職能，對現有的平臺公司要進行分類處理。一是對只承擔公益性項目融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺，在落實債權債務的基礎上，按照法定程序撤銷或重組。二是對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的公益性項目建設。三是對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，或已轉型為市場化運作的國有企業，今后不再為政府融資。

從實際操作方面來看，對第一類“空殼類”融資平臺公司的清理效果較好，絕大部分已經完成整合重組工作。但對第二、三類平臺目前的改革還不是很到位，基本上還是混在一起，平臺既為政府代建公益類項目，又適應監管要求，向市場化轉型，平臺公司邊界較為模糊。因此，進一步理順平臺公司與政府及部門的關系至關重要。應按照“政府所有、授權管理、自主經營、自負盈虧”的原則重新定義轉型中平臺公司與政府之間的關系。“政府所有”是界定所有權的，平臺公司是由政府全額出資的國有獨資公司，并由國資部門履行出資人職能;“授權管理”是界定管理權的，政府授權平臺公司管理本地范圍內國有資產，確保國有資產保值增值;“自主經營”是界定經營權的，平臺公司在不違反國家法律法規的基礎上所擁有的調配使用自己的人力、物力、財力，自行組織生產經營的權利，政府應盡量減少對其日常經營的行政干預;“自負盈虧”是界定收益權的，平臺公司在自主經營、獨立核算的基礎上，對公司的經營成果承擔相應經濟責任。作為平臺公司所有者，為了確保國有資產的安全與保值增值，同時充分調動平臺積極性，政府要在監管和放權之間尋找一個平衡點，可以通過以下方式來實現：制定、修改或批準平臺公司及下屬子公司的章程;國資委代表政府行使股東會職權，決定公司的合并、分立、解散等重大事項;為了保證平臺公司具備充分的經營自主權，國資委可將部分股東會職權授權平臺公司董事會行使;對平臺公司企業負責人進行定制的績效考核，并以此決定負責人的薪酬。

在理順平臺與政府關系的同時，也要進一步明確平臺公司與政府職能部門的關系。平臺公司作為地方投融資平臺，主要為地方城市建設及經濟發展服務，平臺公司從建設項目立項到竣工驗收，需要辦理各種手續，也會與有關部門有資金上的往來。從平臺轉型發展過程來看，主要與發改、財政、國土、住建、環保等單位的關系較為密切，因此相關部門應對平臺公司予以全面支持，營造良好的營商環境，必要時應簡化審批審核流程，開辟綠色通道，提高辦事效率。在平臺資金運作上，財政部門作用非常重要，除了給予平臺債務化解、發行政府債券等政策性支持之外，還應在日常經營過程中予以往來資金扶持，充實平臺現金流，在財政報表的支出端為平臺實體化運營提供題材。政府部門的配合與服務能有效促進平臺公司順利轉型發展。

平臺在處理好與政府及職能部門關系后，也應加強內部管理，優化整合體制機制，更好適應平臺轉型升級。在公司治理層面董事會掌握方向的作用要發揮好，平臺發展決策科學規范;管理層抓好內控制度和經營管理落實工作，做好財務計劃、投融資、工程建設、風控和資產管理等基礎工作，注重提升平臺整體素質;監事會要負責監督檢查，確保平臺任何一項工作，都要經得起檢查審核，不能留下隱患。

三、關于平臺公司市場化運營問題

平臺公司要從政府融資平臺轉型為市場化運營主體，要走的路很長。經過前期的實踐探索，取得了一定的成績，但也面臨一些需要解決的問題。

（1）平臺公司資產問題。平臺公司絕大部分資產都是采用政府劃撥或注入方式形成的，其中有些資產是有瑕疵的，特別是各種土地資產，要規范處理，確保平臺公司資產清晰、權證合規。嚴禁將公益性資產注入平臺公司，平臺公司不得將公益性資產作為抵押物進行貸款、發行債券或資產證券化產品融資。儲備土地、未經法定程序出讓或劃撥的土地也屬公益性資產。

對政府注入的公益性資產，依照規定直接劃轉收回，平臺公司應抓緊清理，依規轉回或通過注入有經營性收入資產置換方式逐步收回;對融資形成的公益性資產，一部分通過發行政府債券置換存量債務后收回，其余的要予以剝離或處置。

總之，平臺公司資產一定要清理干凈。政府和國資部門作為股東也要將有收益的經營性資產注入平臺公司，增加平臺資本金，進一步壯大平臺資產實力，提高市場化經營能力。

（2）平臺公司收入問題。制約平臺公司發展最大的瓶頸是收入問題，目前大部分平臺公司收入規模都很小，主要依靠政府性項目收入，市場化業務收入占比少。平臺轉型以后，其收入結構應轉化為來自市場化的經營性收入，逐步減少，直至消除來自政府委托代建的收入，要成為真正的經營城市和園區的運營商，就要摒棄傳統的依賴政府謀取收入的老一套思路。一是繼續將自營業務做大做強，平臺公司要善于從市場爭取拓展業務渠道，城市管理涉及可以采用的市場化經營的項目、建筑施工、商業貿易、水務旅游等業務都是平臺公司可以進一步拓展的市場收入渠道;二是采用并購重組、混改等模式加大收入多元化格局，平臺公司通過并購有較大現金流的企業可以增強自身抗風險能力，也有利于在資本市場融資，通過混改吸收民營和社會資本參與可以提高國有資產運營效率，增加產業鏈延伸服務距離;三是開展產業園區運營，平臺公司通過市場化手段開展園區開發經營，不僅可以拉動區域產城融合，也為公司帶來穩定業務收入，將成為平臺公司新的業務增長點。

（3）平臺公司資本運作問題。平臺市場化運作后，夯實了資產規模和收入基礎，接下來要將資本運營管理作為平臺發展戰略，從原來的管資產管收入轉向管資本，是平臺轉型發展的高級階段。平臺之所以需要開展資本運作，有兩個方面的原因：一是平臺需要進行包裝，以滿足監管層要求平臺市場化運營的需求，市場化運營的主要指標是政府收入的占比，占比達到一定的比例，則容易被認定為地方融資平臺，因此要持續加大市場化收入比重;是平臺的職責，平臺的主要作用就是為地方政府服務，而當前地方政府最大的經濟問題就是產業升級，平臺需要圍繞產業升級這一政府最迫切需求進行轉型，成立投資運營公司，開展資本運作。

資本運作的主要路徑是資本并購和產業基金。一是資本并購。平臺公司在轉型后，要超前謀劃，做新興戰略性產業的投資。除了一般業務拓展的并購之外，著重通過并購上市公司，開展產業投資，引導產業聚集本地，以幫助地方政府在經濟轉型升級中取得優勢，將上市公司合并報表，不僅能夠有效改善平臺的財務報表，使其包裝成是監管層認定的“非融資平臺”，還可以扶持產業發展、調整經濟結構，獲得投資收益和回報，也利于平臺進一步融資。二是產業基金。通過在投資運營公司下面設立產業發展基金，采用母基金加若干子基金的運作模式，能夠借助金融市場的資源配置能力，效率更高。要加快產業落地，傳統的通過基礎設施建設來吸引產業入戶已經不適應形勢的發展，我國轉型升級的產業都是創新型產業和科技類產業，設立產業發展基金將更具效果，可以引進專業資本管理公司作為產業基金管理人，利用其專業技術力量和資金籌集渠道對入駐企業進行篩選扶持，同時也可以引入資本管理公司投資成功的外地成熟的企業進來。采用市場化的方式能保證政府產業投資資金風險管控取得實效，確保產業基金保值增值，促進地方經濟發展。

結語

綜上所述，平臺在轉型升級中要著重解決存量債務問題、正確處理與地方政府及相關部門關系問題、有效開展市場化運營問題。在當前地方政府隱性債務化解政策下，直接或間接舉債會受到很大限制，如果被監管層認定為是融資平臺的平臺公司，融資也會步履維艱。平臺公司轉型的最終目標就是將形式上被監管層認定的政府融資平臺和實質意義上能夠發揮為地方政府做事的國有企業這兩者合二為一，也是平臺發展的必由之路。

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