注冊會計師對地方政府專項債券的財務(wù)評估分析

王煒剛

摘要：從歷史上發(fā)行過地方專項債券的主要省市情況來看，棚戶區(qū)改造專項債券，土地儲備專項債券，收費公路專項債券是主要的發(fā)行品類。總體來看，地方政府債券的發(fā)放呈現(xiàn)專項債券增加，一般債券減少的總體趨勢，本文從注冊會計師的角度論述了地方政府專項債券財務(wù)評估分析中應(yīng)注意的事項和存在的問題，并提出了改進意見，對于推動我國專項債券發(fā)行的規(guī)范性具有重要意義。

關(guān)鍵詞：注冊會計師;地方政府;專項債券;財務(wù)評估分析

引言

我國地方政府債券分為專項債券和一般債券兩種類型，其中專項債券主要用于投資一些具有收益性的公益項目，政府性的資金和專項收入是專項債券的償債資金來源;與之相對應(yīng)的，一般債券主要用于無收益的公益項目，地方政府的公共收入是一般債券的償債資金來源。在政府專項債券的發(fā)行工作過程中，要求加強會計審核工作，并借由注冊會計師出具專業(yè)的評估報告已成為工作常態(tài)。

一、會計師事務(wù)所對地方政府專項債券的財務(wù)評估依據(jù)

依據(jù)財政部2017年89號文件，《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資訴求平衡的政府專項債券品種的通知》，要求在專項債券的發(fā)行過程中，需由客觀的第三方進行財務(wù)評價（或財務(wù)評估）并出具意見。

財政部2018年發(fā)布的第209號文件中規(guī)定，省級財政部門在發(fā)行新增的專項債券前，應(yīng)提前5個工作日公布相應(yīng)信息，其中包括第三方的財務(wù)評估報告，同時，評估報告中應(yīng)重點探討融資平衡情況和項目預(yù)期的收益。這兩個文件是注冊會計師對地方政府專項債券進行財務(wù)評估的主要依據(jù)。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2018年開始地方政府發(fā)行的專項債券，均有相應(yīng)的注冊會計師和會計師事務(wù)所出具評估報告。

二、地方政府專項債券財務(wù)評估的主要流程

（一）風(fēng)險評估、接受委托

注冊會計師和會計師事務(wù)所在承接地方政府專項債券財務(wù)評估之前，應(yīng)進行相應(yīng)的風(fēng)險評估工作，充分收集項目的基本信息，債券主要類型，具體工作內(nèi)容并在此基礎(chǔ)上評判是否能夠完成專項債券的財務(wù)評估工作，主要包括專業(yè)技能和專業(yè)人員，在可能的情況下，需引入土地估價時和造價工程師作為外聘專家，在時間節(jié)點上應(yīng)滿足債券發(fā)行前5個工作日公布相應(yīng)信息，同時應(yīng)評估自身工作的公正性和獨立性。

（二）熟悉政策、科學(xué)計劃

我國地方政府專項債券涉及的政策較多，時效性較強，注冊會計師應(yīng)在第一時間熟悉相應(yīng)的政策和法規(guī)，把握其中的關(guān)鍵信息，并搭建評估團隊，進行相應(yīng)的培訓(xùn)。為保證評估的步調(diào)一致，要科學(xué)制定審計計劃和審計程序，擬定材料收集的統(tǒng)一要求，做好評估進度和人員安排，最好制定相應(yīng)的項目推進時間軸。

在進行地方專項債券的評估過程中，應(yīng)理清思路，首先確認該項目的合法性，并在此基礎(chǔ)上測算項目的收益，必要時參考項目可行性研究報告和資產(chǎn)評估報告，同時測算項目可能的融資成本，最終得到項目收益對融資成本的覆蓋情況。

（三）現(xiàn)場踏勘、合理取證

政府專項債券發(fā)行的基本要求是未來的收益，并能夠覆蓋融資本息，實現(xiàn)資金意義上的平衡。為此在取證過程中應(yīng)注重以下三個方面，首先，要求項目本身是合法的;其次，應(yīng)客觀評估預(yù)期的收益，充分參照修正后的歷史交易案例數(shù)據(jù);最后，準確評判融資資金成本、預(yù)期利率變動、實際利率情況等。

如在專項債券發(fā)行過程中，涉及實體項目和待開發(fā)地塊，所以首先派出專業(yè)的人員到現(xiàn)場進行勘察，形成文字記錄，數(shù)據(jù)資料和影像資料。其次，應(yīng)由團隊中的專人負責(zé)立項審批文件、進度文件、土地歷史出讓文件、資金來源等文件的收集工作。最后，科學(xué)評判專項債券立項的法律意見書，信用評級等輔助資料，確保證據(jù)獲取的全面和充分。

（四）指標計算、撰寫報告

在指標計算和報告撰寫過程中，應(yīng)要求項目收益融資成本的覆蓋率大于1，實現(xiàn)項目的資金平衡或收支平衡。

三、會計師事務(wù)所的地方政府專項債券財務(wù)評估報告要點

財務(wù)評估報告是注冊會計師對地方政府專項債券進行財務(wù)評估的最終成果，是會計師事務(wù)所和注冊會計師專業(yè)的體現(xiàn)，該評估結(jié)果應(yīng)對社會公眾披露。評價專項債券財務(wù)評估報告質(zhì)量的依據(jù)應(yīng)是，經(jīng)得起投資者和監(jiān)管者的分析和質(zhì)疑。

（一）內(nèi)容詳實

專項債券財務(wù)評估報告內(nèi)容較多，為便于報告使用者快速定位和分析，建議分為正文和附件兩個部分，其中正文部分應(yīng)詳實地論述本次評估采用的方法，收益測算模型及過程，融資本息測算依據(jù)及過程，收益覆蓋融資成本的費率關(guān)系;報告的附件內(nèi)容應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測算過程，項目敏感性分析，測算的假設(shè)等。

（二）表述嚴謹

在表述過程中應(yīng)注意不產(chǎn)生歧義，不過度修飾，重要的提示內(nèi)容應(yīng)在文中著重提出，正文內(nèi)容與附件內(nèi)容互為補充不可重復(fù)，測算過程要體現(xiàn)思維的邏輯性，借鑒的相應(yīng)案例應(yīng)標明來源。

（三）結(jié)論明確

按項目分別表述收益、融資本息、收益對融資覆蓋倍數(shù)，各項目“實現(xiàn)項目收益和融資平衡”的條件。

四、地方政府專項債券財務(wù)評估中的主要問題分析

（一）委托方對財務(wù)評估認知不足，配合不暢

受政策影響，我國地方政府專項債的評估工作從2018年才開始，一方面部分地方政府財政部門對于該項工作的認識程度不足，以往的地方政府在發(fā)行過程中隨意性較強，現(xiàn)在需通過律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所進行相應(yīng)的評估，主管部門尚未適應(yīng)，特別是當項目被判定不符合條件時，更是不知所措。另一方面，這單位作為地方政府專項債的發(fā)行主體，需征集各市級政府部門的項目，并交由市級政府部門具體操作實施。部分地市的財政部門號召力不足、工作力不強，在具體實施過程中存在一定障礙。同時根據(jù)政策要求，需在債券發(fā)行的5個工作日之前公布相應(yīng)的評估報告，若在此之前注冊會計師提出了不同意見，部分設(shè)計單位難以找到解決方案。

（二）分項目分別出具財務(wù)評估報告

現(xiàn)階段的財務(wù)評估分析多采用委托方式，其中市級政府部門和項目承擔(dān)部門委托是兩種主要的方式，省級財政部門在信息披露過程中，主要是要求市級單位出具統(tǒng)一的評估報告，對于其中的具體類別不做要求。對于同類別的專項債券，若有一個會計師事務(wù)所數(shù)據(jù)，則應(yīng)進行合并;若分別委托不同的會計師事務(wù)所進行評估，也建議由一個會計師事務(wù)所進行牽頭。

（三）項目自身缺乏合法性要件

依據(jù)現(xiàn)階段的政策要求，土地儲備專項債需取得省級自然資源部門和土地規(guī)劃部門的批文，在此之前需取得市級自然資源部門和規(guī)劃部門的檢查;棚戶區(qū)改造專項債券則要求該項目統(tǒng)一納入國家棚戶區(qū)改造計劃中;其他類型的專項債券是否合法的判斷依據(jù)是是否取得了主管部門的批文或者是可行性研究報告的批復(fù)。當項目本身不具備合法性時，注冊會計師應(yīng)與委托方充分溝通，要求及時補充合法文件。

（四）發(fā)債額度與項目投資總額不匹配

地方專項債券投資總額應(yīng)包括融資和自有資金兩部分，一般情況下，主導(dǎo)部門的自有資金有限，總投資增加則必然導(dǎo)致融資增加，項目投資單位經(jīng)常表現(xiàn)出增加融資的趨向。為此注冊會計師應(yīng)認真核對地方專項債券是否存在超發(fā)情況，合理匹配項目的投資總額，與此同時，如果發(fā)債的總額超過了政策文件批復(fù)的投資總額，過多的融資可能會滋生腐敗。如在財務(wù)評估中發(fā)現(xiàn)投資總額過多，應(yīng)及時提醒牽頭部門調(diào)低額度。

（五）項目不符合收益性質(zhì)

相關(guān)政策要求地方政府在發(fā)行專項債券時，所投資的項目必須具有一定的收益，在此要求下部分純公益性的項目會排除在外。注冊會計師在進行評估時應(yīng)仔細審查項目的收益能力，如發(fā)現(xiàn)不能覆蓋融資成本的項目，應(yīng)及時提出整改建議。

現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)以下情況，首先收益性項目和非收益性項目搭配申報，通過專項債資金覆蓋財政一般支出;其次，項目的收益與項目本身的相關(guān)度不高。注冊會計師在進行財務(wù)評估時，應(yīng)高度關(guān)注未來收益來源及收入是否與項目本身相關(guān)聯(lián)。

（六）土地出讓計劃與債券存續(xù)期不匹配

現(xiàn)實中地方政府專項債券的主要資金來源是儲備土地的出讓收入，而現(xiàn)實中經(jīng)常將整塊的土地分次出讓或零星出讓，土地出讓的時間將直接影響項目的合理性，經(jīng)常導(dǎo)致土地出讓計劃與債券存續(xù)期不匹配的情況。如土地出讓時間提前，在專項債券存續(xù)期的前幾年，土地已全部出讓完;同時，大地塊（多宗地）在全融資情況下均于債券到期年度出讓，未安排前期出讓一部分地塊用于償還債券存續(xù)期利息。注冊會計師應(yīng)注意土地出讓計劃與債券存續(xù)期之間的關(guān)系，及時調(diào)整申報項目或者是土地出讓時間。

（七）償債收益計算錯誤

不同專項在債券的收益內(nèi)涵略有差別，土地儲蓄債券主要收益來源是土地出讓金，棚戶區(qū)改造債券的收益來源包括土地出讓和專項收入。現(xiàn)實中償債收益計算錯誤主要表現(xiàn)在以下幾個方面，（1）收入測算超范圍。在計算土地儲備專項債券的收入來源時，將以劃撥等方式供地（科研單位、學(xué)校等）產(chǎn)生成本補償額入;同時部分項目存在收入重復(fù)計算情況;最后部分項目的預(yù)期收益不足，使用地方財政進行補貼。（2）預(yù)期收入與實際用途不符。一方面部分項目以儲備地塊的總面積計算預(yù)期收入，未考慮土地出讓過程中，學(xué)校、道路等的占用，一般情況下大宗地塊可出讓面積比例約在50%～70%之間;另一方面，土地出讓過程中測算指標與規(guī)劃指標不符，主要體現(xiàn)在住宅和商用占比關(guān)系、容積率等。

（八）測算融資本息錯誤

在專項債券發(fā)行項目投資總額的來源分析中，從金融機構(gòu)取得的融資總額應(yīng)包括在融資本息總額內(nèi)，如果在計算中忽略了融資所產(chǎn)生的利息將導(dǎo)致覆蓋比虛高。已發(fā)行專項債券的項目，按照實際利率計算，計劃發(fā)行專項債券的項目利率應(yīng)按照預(yù)期利率計算，如錯誤的選用了利率，也可能導(dǎo)致覆蓋比虛高的情況。

（九）財務(wù)評估分析報告中使用的數(shù)據(jù)與同期披露的數(shù)據(jù)不相符

地方政府專項債財務(wù)評估報告同期披露的數(shù)據(jù)主要包括法律意見，債券說明情況，項目信用評級的上述幾個文件存在一定的信息交叉性，財務(wù)評估報告發(fā)布之前，注冊會計師應(yīng)認真比對文件中的具體數(shù)值如發(fā)現(xiàn)差異，則應(yīng)找出具體原因。首先，財務(wù)評估分析報告與債券情況分析中的收入，覆蓋比等參數(shù)完全一致，但采用的計算方法不一致;其次，幾個文件對于該項目的具體描述不一致;最后，財務(wù)評估報告和法律意見中的結(jié)論不一致。

五、會計師事務(wù)所參與地方政府專項債券建議

（1）在地方政府專項債券的財務(wù)評估中，涉及的內(nèi)容較多，注冊會計師應(yīng)邀請造價工程專業(yè)土地估值專業(yè)的相關(guān)人員參與到該項目中，提供完善準確科學(xué)的財務(wù)評估分析。

（2）在地方政府專項債券財務(wù)評估分析中注冊會計師應(yīng)突出融資平衡和預(yù)期收益兩方面內(nèi)容，如在市縣基本情況和項目基本情況中花費太多筆墨，必然導(dǎo)致頭重腳輕的問題。此外在財務(wù)報告中有無須反映項目的年度投資現(xiàn)金情況，相對而言專項債券的存續(xù)期較長，投資現(xiàn)金流量的差異性較大。

（3）注冊會計師在提供財務(wù)評估分析報告的同時，應(yīng)依托于自身的專業(yè)優(yōu)勢，為委托人提供更多的增值服務(wù)，例如注冊會計師可基于資金平衡方案完善債券說明，針對項目的合并和分立情況提出合理建議，針對債券資金的使用提出科學(xué)的意見。

結(jié)語

近年來我國地方政府專項債券的發(fā)行總額呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢，一方面專項債券的發(fā)行有利于推動地方經(jīng)濟建設(shè)，改善居民生活環(huán)境;另一方面，全社會對于地方政府專項債券的關(guān)注力度不斷提升，也促使相關(guān)主管部門重視并規(guī)范專項債券的發(fā)行工作。本文基于會計師事務(wù)所對地方政府專項債券的財務(wù)評估依據(jù)，從財務(wù)評估的主要流程入手，結(jié)合財務(wù)評估分析的要點，重點探討了現(xiàn)階段在地方政府專項債券財務(wù)評估分析中存在的突出問題，并指出了改進的意見。

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