新時(shí)代地方政府生態(tài)治理績效評估研究

祁雪凡

摘要：在我國過去40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人民對于經(jīng)濟(jì)高速增長的期望促進(jìn)了我國GDP的高速增長，經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)了所謂的“增長奇跡”。與此同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想導(dǎo)致了對于政府政績的考核集中在了經(jīng)濟(jì)層面。政府官員在制定相應(yīng)的政策時(shí)受政績的壓力也會(huì)出現(xiàn)片面的追求GDP增長而忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情況。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。黨的十九大將生態(tài)文明建設(shè)納入到民族發(fā)展大計(jì)中，奠定了我國新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新格局。在生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展逐步推進(jìn)的背景下，我國對于政府生態(tài)治理績效考核進(jìn)行了諸多探索，獲得了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。本文基于文獻(xiàn)分析法，從合規(guī)性原則、空間合理性原則、監(jiān)督管理機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制協(xié)同原則和科學(xué)性原則四個(gè)角度對于我國新時(shí)代地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建提出相關(guān)建議，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;績效評估;政府績效

中圖分類號(hào)：D603? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2020）08-0009-03

一、引言

近年來，生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出了要加快生態(tài)文明體制改革。把生態(tài)文明建設(shè)納入到了中華民族發(fā)展大計(jì)中。對于生態(tài)文明的關(guān)注，是我國在過往片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，追求GDP增長以及對自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)忽視導(dǎo)致的生態(tài)破壞、環(huán)境污染后的必然選擇。生態(tài)環(huán)境與人的生存和發(fā)展息息相關(guān)，生態(tài)文明的建設(shè)需要地方政府的大力投入，而生態(tài)治理成果也成為地方政府的重要政績考核導(dǎo)向。當(dāng)社會(huì)整體對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視提高時(shí)，對政府生態(tài)治理績效的考核成為當(dāng)前結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理和政府績效評估中形成的一種新的績效考核形式，以生態(tài)為導(dǎo)向的政府績效評估是當(dāng)前國內(nèi)公共管理和政府審計(jì)學(xué)術(shù)界面對的一個(gè)重要課題。對政府生態(tài)治理績效的研究是我國當(dāng)前加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。研究地方政府生態(tài)治理績效的評估體系構(gòu)建對考察責(zé)任政府、激勵(lì)地方政府官員樹立生態(tài)責(zé)任意識(shí)、豐富我國生態(tài)治理績效評估的理論體系具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)梳理

國外對于相關(guān)環(huán)境績效的研究主體主要是企業(yè)，并且對于政府生態(tài)環(huán)境治理績效評估機(jī)制的研究相對較少，多數(shù)是通過相關(guān)法案以及政策條例來為政府的生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行問責(zé)追究。但是國外對于環(huán)境績效指標(biāo)的構(gòu)建和評估方法有了相當(dāng)成熟的體系，可以為我國生態(tài)文明建設(shè)中的地方政府生態(tài)治理績效的指標(biāo)和評估體系構(gòu)建提供參考。評價(jià)環(huán)境績效的指標(biāo)體系有從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等某一角度出發(fā)的單一指標(biāo)，如麻省理工學(xué)院1971年提出的定量測算經(jīng)濟(jì)增長對資源及環(huán)境壓力的生態(tài)需求指標(biāo)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)福利指數(shù)（ISEW）（Daly H E and Cobb C，1989）、凈經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)（James Tobin and William D. Nordhaus， 1972）、生態(tài)足跡（EF）（Haberl，H.2007）、人類發(fā)展指數(shù)（HDI）（UNDP，1990）。或是依據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、研究需要以及生態(tài)治理要求構(gòu)建的綜合性指標(biāo)體系，如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系、歐洲議會(huì)制定的可持續(xù)發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系等。

在我國現(xiàn)有的文獻(xiàn)當(dāng)中也尚未有學(xué)者準(zhǔn)確地提出政府生態(tài)治理績效評估機(jī)制相關(guān)概念以及構(gòu)建原則。對于政府生態(tài)治理績效的內(nèi)涵界定主要是基于政府績效評估的概念上衍生而來。一些學(xué)者對于“政府環(huán)境績效”、“政府生態(tài)文明建設(shè)績效”、“政府環(huán)境績效”等概念進(jìn)行了解釋。李代明（2018）將地方政府在落實(shí)國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和綠色發(fā)展理念中對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理成效的考核評價(jià)界定為地方政府生態(tài)治理績效考核。黃愛寶（2019，2010）從在將環(huán)境管理績效和環(huán)境績效進(jìn)行區(qū)別后，將政府環(huán)境績效界定為政府基于環(huán)境保護(hù)和維護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)，在特定的資源約束以及環(huán)境條件下各種投入、管理、產(chǎn)出、效果所形成的各種因果關(guān)系的總和。除了對內(nèi)涵進(jìn)行界定以外，一些學(xué)者從生態(tài)文明建設(shè)評估和環(huán)境績效考核的角度進(jìn)行了研究。部分學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的績效評估應(yīng)當(dāng)與我國的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)相一致，以生態(tài)文明建設(shè)要求為評估體系構(gòu)建導(dǎo)向。任丙強(qiáng)（2013）認(rèn)為要建立和完善符合生態(tài)文明建設(shè)的綠色績效考核機(jī)制來保障地方政府有效執(zhí)行相關(guān)環(huán)境政策。李凌漢等（2017）基于生態(tài)文明建設(shè)的視野下將地方政協(xié)作為環(huán)境保護(hù)績效的評估主題，認(rèn)為相關(guān)指標(biāo)在進(jìn)行篩選時(shí)應(yīng)當(dāng)確保于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)相一致。盛明科（2016）認(rèn)為在以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向可以更加注重生態(tài)效益，在考評指標(biāo)構(gòu)建時(shí)要加大對高污染物減排、耕地保護(hù)這類環(huán)境損耗和資源消耗指標(biāo)的覆蓋面。孫貴艷等（2015）認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)在生態(tài)文明框架下進(jìn)行環(huán)境保護(hù)要充分發(fā)揮中央和地方的雙重作用。在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價(jià)體系要擴(kuò)大納入的生態(tài)環(huán)境績效考核指標(biāo)范圍，并建立責(zé)任追究制度。還有學(xué)者從考核評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建方法的角度入手研究我國生態(tài)文明建設(shè)評估。唐斌（2017）認(rèn)為單純用某一套指標(biāo)體系難以反映我國地方政府生態(tài)文明建設(shè)的成果。在評估指標(biāo)體系的構(gòu)建上基于灰色關(guān)聯(lián)分析法以及 DPSIR 模型框架構(gòu)建出地方政府生態(tài)文明建設(shè)績效評估指標(biāo)體系。劉洋等（2018）基于交易成本政治學(xué)的理論基礎(chǔ)，探究將公共價(jià)值績效評價(jià)和成本結(jié)構(gòu)績效評價(jià)兩種績效評估方法整合對生態(tài)治理績效進(jìn)行評價(jià)的可能性。彭國甫（2017）在分析當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)成果不足的基礎(chǔ)上結(jié)合評估機(jī)制的問題和原因提出從協(xié)同參與機(jī)制、信息管理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制四個(gè)角度入手來完善地方政府生態(tài)文明建設(shè)績效評估機(jī)制。李代明（2018）基于委托代理的視角認(rèn)為當(dāng)前上下級政府之間存在生態(tài)治理績效考評指標(biāo)不完備、考評信息不對稱以及監(jiān)督不完善的情況，導(dǎo)致了目前政府生態(tài)治理績效的考核失去了推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的功能，認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)化當(dāng)前的地方政府生態(tài)治理績效考評信息管理機(jī)制、指標(biāo)調(diào)整機(jī)制、績效考評激勵(lì)與約束機(jī)制以及考評結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。

另外還有學(xué)者從生態(tài)問責(zé)的角度切入來研究政府的生態(tài)治理問題，這是在考察政府生態(tài)治理績效的基礎(chǔ)上對于未達(dá)到績效考核目標(biāo)的地方政府以及各層官員進(jìn)行責(zé)任追究。對于政府生態(tài)責(zé)任的基本內(nèi)容，梁芷銘（2016）基于政府的生態(tài)責(zé)任來自于政府與社會(huì)成員之間的契約，政府生態(tài)責(zé)任的主體、政府和社會(huì)對于生態(tài)環(huán)境問題的基本共識(shí)、政府生態(tài)責(zé)任的運(yùn)行和監(jiān)督是政府生態(tài)責(zé)任的四大基本內(nèi)容。當(dāng)前對于政府生態(tài)責(zé)任要規(guī)范其責(zé)任運(yùn)行，監(jiān)督政府切實(shí)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。康建輝等（2010）從環(huán)境法的角度將各級政府以及各級政府官員界定為生態(tài)問責(zé)的客體，而各級政府及其官員的環(huán)境違法行為是生態(tài)問責(zé)的主要內(nèi)容。婁煥英（2013）建議從完備法律的角度切入，對中國環(huán)境問責(zé)的具體途徑提出依靠立法體系來進(jìn)行規(guī)范。盧智增（2015）認(rèn)為對政府生態(tài)環(huán)境績效的評估需要建立有效的監(jiān)督反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，才能夠確保相應(yīng)的評估工作有效進(jìn)行。司林波等（2017）則著重思考政府生態(tài)績效問責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建。在目標(biāo)管理相關(guān)理論的基礎(chǔ)下，將績效責(zé)任機(jī)制、績效評估機(jī)制、績效回應(yīng)機(jī)制、績效獎(jiǎng)懲機(jī)制以及績效改進(jìn)機(jī)制作為政府生態(tài)績效問責(zé)制的構(gòu)建組成部分。劉小青（2017）基于目標(biāo)管理理論以及發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我國地方政府生態(tài)績效問責(zé)機(jī)制提出以目標(biāo)責(zé)任、目標(biāo)評估、目標(biāo)回應(yīng)、目標(biāo)獎(jiǎng)懲以及目標(biāo)改進(jìn)五個(gè)層次為主題的構(gòu)建框架。

三、地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建

（一）合規(guī)性原則

對于地方政府的生態(tài)治理績效進(jìn)行評估時(shí)要遵循國家相關(guān)的法律和地方政府制定的有關(guān)環(huán)境政策，這是地方政府生態(tài)治理績效評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的首要原則，也是要貫穿評估體系運(yùn)行整個(gè)過程的重要標(biāo)準(zhǔn)。對于地方政府生態(tài)治理相關(guān)責(zé)任的法律和法規(guī)界定是對其生態(tài)治理績效評估體系運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障，若是缺少相關(guān)法律法規(guī)的界定，難以保障地方政府對于相關(guān)生態(tài)治理建設(shè)的承擔(dān)和實(shí)施，很容易出現(xiàn)地方政府和相關(guān)官員進(jìn)行扯皮和做表面文章的情況。因此，對于地方政府生態(tài)治理績效進(jìn)行評估的首要任務(wù)是以法律法規(guī)的形式明確地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任，這樣對于地方政府的生態(tài)治理的績效評估也有相關(guān)的法律法規(guī)文件依據(jù)，滿足合規(guī)性原則。

（二）空間性合理原則

對于我國不同地區(qū)來說，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源擁有程度、進(jìn)出口貿(mào)易水平以及地區(qū)發(fā)展需要的不同，對于不同地區(qū)地方政府生態(tài)治理績效的評估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)不同。對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速、發(fā)展程度最高的東部地區(qū)，當(dāng)制約東部發(fā)展的不再是技術(shù)與資金而是環(huán)境的危機(jī)和資源的枯竭問題時(shí)，對于東部地區(qū)的地方政府的生態(tài)治理績效考核應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。而對于中、西部地區(qū)來說經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后和工業(yè)化水平較低的現(xiàn)狀需要抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇來增加地區(qū)的資金投入，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和投資，如果對于中、西部地區(qū)的地方政府進(jìn)行過于嚴(yán)苛的生態(tài)治理績效考核，會(huì)導(dǎo)致中、西部地區(qū)因?yàn)榭紤]到績效考核標(biāo)準(zhǔn)而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制協(xié)同原則

對于地方政府生態(tài)治理績效評估的監(jiān)督主體體系構(gòu)建要全面。不僅要有行政監(jiān)督和權(quán)力、司法機(jī)關(guān)涉入的監(jiān)督還要將群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督納入到體系當(dāng)中去。其次，評估體系的監(jiān)督管理機(jī)制要全面，監(jiān)督行為要貫穿于評估的全過程。對于評估標(biāo)準(zhǔn)的合理性、評估方法的有效性、評估結(jié)果的客觀性都要進(jìn)行監(jiān)督。還要把激勵(lì)機(jī)制的作用凸顯出來，如將政府生態(tài)治理的目標(biāo)與公務(wù)員的個(gè)人目標(biāo)結(jié)合起來，對于政府的生態(tài)治理績效考核與公務(wù)員個(gè)人績效考核掛鉤，使公務(wù)員在政府生態(tài)治理的大方向中看到自己的目標(biāo)。其次，生態(tài)治理績效考核要涉及到地方政府官員的晉升激勵(lì)和選拔任用的標(biāo)準(zhǔn)中，作為晉升的硬性指標(biāo)有助于提高地方政府生態(tài)治理水平。

（四）科學(xué)性原則

科學(xué)性原則時(shí)為了保證在進(jìn)行生態(tài)治理績效評估體系構(gòu)建時(shí)尊重相關(guān)的理論和市場規(guī)律。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，導(dǎo)致了環(huán)境問題與大量的人類行為有關(guān)，這對于評估指標(biāo)的選取帶來了難度。一些指標(biāo)的有效性仍然值得商榷。因此，相關(guān)的指標(biāo)選取要有一定的文獻(xiàn)和理論支持。其次要注重市場規(guī)律，市場機(jī)制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用明顯，在制定相關(guān)指標(biāo)和構(gòu)建評估體系時(shí)，要充分考慮到市場的作用。最后，還要考慮到評估體系的內(nèi)在邏輯是否科學(xué)，避免出現(xiàn)因?yàn)樵u估體系的邏輯問題導(dǎo)致評估內(nèi)容沖突、評估導(dǎo)向沖突、評估結(jié)果沖突等情況。

基于以上四點(diǎn)原則，對于政府生態(tài)治理績效評估的構(gòu)建路徑值得進(jìn)一步地探討。首先要對地方政府生態(tài)治理績效評估的信息管理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，明確評估主、客體的責(zé)任和義務(wù)，對于生態(tài)治理政績的信息收集渠道要規(guī)范化、合理化，避免出現(xiàn)信息失真導(dǎo)致的績效信息收集錯(cuò)誤的情況。對于績效的考評信息要做到公開透明以及及時(shí)，促進(jìn)社會(huì)對于政府生態(tài)治理行為的督促。可以依托于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，對生態(tài)治理信息進(jìn)行收集、評價(jià)。其次，對于地方政府生態(tài)治理績效考評指標(biāo)要進(jìn)行有效甄選。因?yàn)槲覈牡胤秸鷳B(tài)治理績效評估尚處于起步階段，相關(guān)理論和實(shí)踐仍然處于探索階段，因此建立有效的生態(tài)治理績效考核指標(biāo)調(diào)整診斷機(jī)制十分有必要。考核指標(biāo)要有科學(xué)性和實(shí)踐價(jià)值，相關(guān)的有效性和效度分析也是十分有必要的，并且要跟隨時(shí)代發(fā)展的變化，國家政策的發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整。此外，作為對政績的考評，評估指標(biāo)的選取要具備一定的內(nèi)在邏輯和導(dǎo)向功能，指標(biāo)的選取要充分考慮到其內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和導(dǎo)向機(jī)制。評估指標(biāo)的制定要充分考慮到地方政府和地方政府官員進(jìn)行生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)力。運(yùn)行過程中要注意利用指標(biāo)的客觀性，避免出現(xiàn)弄虛作假的情況，也要避免過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的官員難以達(dá)到考核要求出現(xiàn)懈怠的現(xiàn)象。利用指標(biāo)選取的合理化和有效性來保證政府生態(tài)治理績效評估的有效性，這對于我國地方政府進(jìn)行生態(tài)治理，促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)有重要意義。第三，對于地方政府生態(tài)治理績效的評估結(jié)果要進(jìn)行充分利用，這是目前諸多生態(tài)治理績效評估研究中所忽視的重要一環(huán)，要對評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)盤，對于政府生態(tài)治理績效進(jìn)行評估時(shí)常常因?yàn)樵u估中的一些主觀因素的存在導(dǎo)致績效評估產(chǎn)生誤差，進(jìn)行有效的復(fù)盤，可以幫助減小這樣的誤差。進(jìn)行有效復(fù)盤還可以幫助地方政府理解生態(tài)文明的意義，更好地進(jìn)行生態(tài)治理以及制定相關(guān)的生態(tài)環(huán)境政策。要對評估的結(jié)果進(jìn)行充分執(zhí)行也是其中最為重要的內(nèi)容。如果有評估結(jié)果卻不執(zhí)行，那對于地方政府的生態(tài)治理績效進(jìn)行考核將毫無意義。除了要保證對評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)盤和執(zhí)行以外，對于評估結(jié)果還需要建立反饋機(jī)制，讓問題落實(shí)到具體的政府部門，幫助評估的主、客體之間進(jìn)行有效溝通，這有利于考評部門進(jìn)行評估機(jī)制改革，也有利于被評估的客體充分認(rèn)識(shí)到自身在生態(tài)治理方面的不足，進(jìn)行治理行為的優(yōu)化和生態(tài)政策實(shí)施的合理化。

四、結(jié)語

本文基于文獻(xiàn)分析法對于國內(nèi)外相關(guān)地方政府生態(tài)治理問題以及績效的評估原則進(jìn)行了研究，總結(jié)相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)并從合規(guī)性原則、空間合理性原則、監(jiān)督管理機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制協(xié)同原則以及科學(xué)性原則四個(gè)角度對于我國新時(shí)代地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建提出相關(guān)建議，對于我國地方政府的生態(tài)治理績效評估工作的安排和發(fā)展要有科學(xué)性，既要滿足對于地方政府生態(tài)治理績效考核的需要，同時(shí)也不能阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。既要依靠法律法規(guī)強(qiáng)有力的支撐，還要有合理的監(jiān)督管理和激勵(lì)措施的保障。具體地從政府生態(tài)治理績效評估的構(gòu)建路徑來看，要優(yōu)化地方政府生態(tài)治理績效評估的信息管理機(jī)制，科學(xué)甄選地方政府生態(tài)治理績效考評指標(biāo)，充分利用地方政府生態(tài)治理績效的評估結(jié)果。以此來促進(jìn)我國地方政府生態(tài)治理績效評估的評估水平，提高地方生態(tài)文明建設(shè)水平，改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理不平衡的局面。

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[責(zé)任編輯：方 曉]