新《檔案法》視角下的檔案管理責任監督問題探究

王俞菲 曹玉

摘要：2020年6月，新《檔案法》的通過引起了檔案界的高度關注，新法增加“監督檢查”這一章節。文章基于法律所規定的行政監督精神與檔案管理主體監督機制認知現狀進行調研，分析得出：檔案管理責任監督能有效規范檔案管理主體行為，并確定了外部監督、內部監督、用戶監督、輿論監督、同行監督為檔案管理責任監督的五種主要方式；同時，明確了檔案管理責任監督的實現需建立在構建責任監督機制、明晰責任監督主體的權責關系、增強檔案管理主體意識等策略基礎上。

關鍵詞：《檔案法》；監督檢查；責任監督

分類號：G271

Exploration on Issues of Responsibility Supervision Archives Management in Perspective of the New Archives Law

Wang Yufei， Cao Yu

（School of Management of Tianjin Normal University， Tianjin， 300387）

Abstract：The new Archives Law has been published in June 2020， attracting highly attention in archival field. And the new Law adds a chapter that concerns on supervision and inspection issues. Responsibility supervision of archives management could validly normative archivistsbehavior based on the spirit of administrative supervision regulated by law and the archivists cognitive status on supervision mechanism by investigation. The five mainly ways of supervision are external supervision， internal supervision， user supervision， public opinion supervision and peer supervision. To complete responsibility supervision archivists need to build responsibility supervision mechanism， to clear the relationship between rights and accountability of supervision subjects and to enhance archivists` accountability awareness.

Keywords：ArchivesLaw；SupervisionandInspection；ResponsibilitySupervision

2019年，黨在十九屆四中全會上，著重研究了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調堅持和完善黨和國家監督體系。同年，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）（修訂草案）首次提請審議，新增“監督檢查”章節。2020年6月20日，習近平主席簽署了第四十七號主席令，修訂通過了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），并予以公布。

《檔案法》（修訂草案）增設“監督檢查”，從法律層面強調了監督對于檔案管理的重要價值，肯定了監督檢查在檔案管理以及檔案治理過程中的重要地位。新《檔案法》則更為規范且嚴謹地明晰了監督主體范圍、依據、內容、權責等。相比《檔案法》（修訂草案），新《檔案法》第六章“監督檢查”部分的主要變化是將檔案監督檢查主體由檔案行政管理部門改為檔案主管部門；明確了檔案主管部門監督檢查的依據；細化了監督檢查范圍；規范了法條表述，如將“檔案人員”改為“檔案工作人員”，“所屬機構”改為“所屬單位”等（具體修改內容分析見表1）。

除第六章外，新《檔案法》在其他條款中也對檔案監督的相關內容做出表述，如第8條明確了檔案主管部門對全國檔案工作、縣級以上檔案主管部門及鄉鎮人民政府對同級有關單位檔案工作的監督指導權利；第9條明確了機關、團體、企事業單位和其他組織對本單位檔案工作的監督指導權利；第24條明確了有關單位在進行檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務過程中，對受托方進行監督的權利。

自1987年《檔案法》頒布以來，關于檔案監督問題的探討便隨著《檔案法》的實施而備受關注。學者們分別從檔案監督的宏觀與微觀兩個層面進行研究。宏觀層面注重研究檔案管理監督機制，指出檔案監督中存在的問題。微觀層面則主要從行政管理、業務活動、執法檢查、輿論熱點、法條完善等角度切入，探討特定監督方式存在的問題與具體實施策略。近五年來，檔案監督的話題主要集中在對企業檔案、科技檔案、人事檔案等專門檔案的探討，而對于國家綜合檔案館的管理監督研究較少。無論何種監督方式，從其監督范圍上看，均是對主體行為及其行為結果的規范與督查，從這層意義上講，對主體責任的監督尤為重要。此外，關于責任問題，相比《檔案法》（修訂案）較為粗線條的表述方式，新《檔案法》明確并細化了檔案整理、保管、開放、鑒定、信息化建設等各環節具體責任，將責任問題納入到了法律規定中，對責任的落實與履行進行了全方位的監督。

此外，檔案管理部門還需接受紀檢監察等專業監督部門的責任監督，與相關部門商定合理的監督方式及監督檢查指標。雖然檔案司法監督曾一度處于空置狀態[7]，但近年來不少省市的檔案行政管理部門與司法部門合作，通過合作監督，取得了較好的責任落實效果，可供參考借鑒。如天津市檔案局聯合市司法局，邀請多名人大代表，組成3個聯合檢查組，開展執法監督檢查[8]；西寧市人大教科文衛委、市司法局、市檔案局組成聯合檢查組，對湟源縣檔案局、城中區檔案局、市衛生健康委員會等6家單位開展檔案行政執法檢查。[9]

3.2內部監督

內部監督主要指檔案部門的自我監督，其監督主體可以是館內職能部門，也可以是檔案管理個體。監督方式體現為上級對下級定期監察、同級部門或個體間的相互監督，以及個體的自我監督，有條件的檔案館也可考慮設立專門的監察小組或聘請檔案專家參與檔案工作責任考核。參照新《檔案法》中檔案主管部門的監督檢查權限范圍，檔案管理內部監督可根據職能部門進行責任報告書的撰寫，落實責任人；參照相關標準，定期檢查相關檔案管理設備；定期檢查檔案管理情況，以月份、季度或年度為單位公布檢查結果。檔案管理內部監督重在對責任指標的確定，責任指標應能全面覆蓋檔案管理各項環節，同時能考慮到不同地區、不同類型檔案管理部門間的差異性。

3.3用戶監督

用戶監督指檔案利用者或潛在利用者對檔案管理各項事務的監督。檔案用戶關注其所獲得的服務是否符合預期，是否滿足了自身需要，因此能直接或間接反映出檔案管理各項責任的落實情況。2016年3月，國家檔案局發布《國家檔案局關于簡化優化檔案公共服務流程清理各種證明的通知》并強調，“暢通群眾投訴舉報渠道，完善舉報受理、處理和反饋制度，及時解決群眾反映的問題。”新《檔案法》第46條規定：任何單位和個人都有權向檔案主管部門和有關機關舉報檔案違法行為。法律法規為用戶監督搭建了權利保障平臺，用戶可通過實名或匿名的方式向檔案管理部門提出評價反饋，也可設置檔案服務回訪機制，監督、了解檔案管理存在的問題。通過用戶監督，強化檔案管理部門與用戶之間的雙向溝通機制，有利于檔案管理部門在意見反饋中不斷改善與提高，實現“他律”到“自律”的良性過渡。

3.4輿論監督

輿論監督是各類主體針對檔案管理部門責任的履行狀況，尤其是出現責任履行不到位或濫用職權等情況時，既可通過報紙、電視、廣播等傳統媒體，也可通過網絡社交、移動通訊等新興媒介對檔案管理過程中出現的問題進行揭露，以此引起檔案管理部門的重視，督促其及時進行整改的行為。尤其是新媒體，以其強大的傳播力、廣泛的參與度賦予了輿論監督新的價值。在輿論的影射下，各部門注重維護組織在社會公眾中的正面形象，注重口碑與品牌效應，敢于接受這種新形式的監督，以提高檔案管理部門的社會影響力。

3.5同行監督

同行監督表現為合作單位之間的平等監督，他們往往是相互交流監督經驗，以提出可借鑒的指導性建議或是關注雙方或多方互聯互動的實施與落實情況，以協商發展與進步。新《檔案法》第18條指出：檔案館與博物館、圖書館、紀念館等單位可以在檔案利用方面相互協助。一直以來，不同層級、不同類型的檔案管理部門之間以及與其他部門合作緊密，共同開展了檔案資源建設、檔案文化宣傳等工作，在管理上的相互監督可起到共建共贏的作用，同時，來自同行的“柔性監督”由于交流的平等性，不僅可促進檔案管理責任監督的執行，而且有利于檔案管理部門維系良好的社會公共關系。

4責任監督實現策略

檔案管理責任監督的實現復雜且漫長，在此過程中，構建兼顧效率與公平的責任監督機制、明晰責任監督主體權責關系、激發檔案管理主體的責任意識為三種行之有效的實現策略。

4.1構建責任監督機制

如前文所述，檔案管理外部監督主要有行政監督、同行監督、用戶監督以及輿論監督，四種不同類型監督方式的主體、作用范圍與特征皆有不同，互為補充。外部監督主體分散且對檔案管理的各環節并不熟悉，其監督多為基于法律規范的執行情況以及主體主觀判斷，這會導致對責任履行判斷的過于保守或人格化，因而源于檔案管理部門的內部監督可在一定程度上彌補外部監督的不足。因此，可從內部監督角度切入，根據檔案管理的業務流程以及各業務部門的職能，設置靈活的責任評價指標與標準化的評價流程，將責任監督貫穿于各環節始末，形成閉環監督，實現外部監督與內部監督相協調的系統化運行。

只有外部監督和內部監督協調一致時，檔案管理主體的責任落實才能達到最佳狀態，實現檔案管理主體自我監督的內化標準（見圖4，其中監督方式與職能部門僅各選五個作為示例），從而完成“自我監督”。自我監督受到外界環境的影響，迫切需要內部管理機制的保障，只有通過內外的平衡，才能創造出新的自我監督系統，適時做出自我調節、自我修正。“自我監督”是責任監督機制的內在要求，也是監督機制運行的理想目標。檔案管理機構應通過個體法律責任與道德責任的雙向驅動，提高檔案管理主體的責任意識與自我管控意識，自下而上追求檔案管理的“善治”狀態。

4.2明確責任監督主體的權責關系

檔案管理責任監督主體包括檔案主管部門、檔案利用者、相關合作部門等不同領域的主體。上述主體在對檔案管理進行責任監督時側重點各有不同，監督依據與監督內容也不盡相同，因此，明晰各主體間的監督權責關系及監督機理，才能有效發揮責任監督的效力。圖5是筆者以國家綜合檔案館責任監督為例，針對責任監督主體對檔案管理合作的監督機理的分析結果。