江蘇開發區“去行政化”改革

王倩雅

開發區作為改革開放的“排頭兵”、經濟發展的“主陣地”，多年來為經濟社會發展作出了巨大貢獻，同時也積累了很多矛盾，發展活力不足、發展質量不高、引領帶動作用不強等越來越突出。特別是體制機制問題，成為制約開發區轉型升級的重要瓶頸。新形勢下，開發區體制機制創新比以往任何時候都更為迫切。

2019年5月，國務院出臺開發區創新發展的意見，拉開了全國開發園區新一輪改革的大幕。去年底，江蘇省委十三屆七次全會要求有條件的開發區“去行政化”，進行整體性、系統性職能重構。2019年來，江蘇全面啟動開發區改革，其中一些地市的探索已經取得了初步成效。

破解三大體制瓶頸

表面上看，開發區存在產業層次不高、發展方式粗放、創新能力不強、配套功能不足、政策優勢減弱等諸多問題。但深層次看，一切問題都歸根于體制問題，管理體制和運行機制才是制約開發區轉型升級的核心障礙。

首先定位不明確，“政區合一”模式效率不高。由于管委會性質不明確，開發區管委會擁有哪些審批權、多大的審批權限，無法進行統一明確地界定，特別是管委會與政府部門權責界定不清晰。

由于環保、國土、工商等部門垂直管理，導致土地儲備、批次申報，項目立項、規劃和審批、環境執法檢查等管理權限下放不到位，審批權仍保留在政府相關部門，開發區必須通過各派駐機構進行協調，但是派駐機構較為獨立，協調過程復雜，使得開發區在進一步提高行政效率等方面受到限制。許多企業辦理審批事項時既要去政府相關部門，又要去管委會相關部門，辦事效率低下。

隨著開發區經濟規模擴大，部門和條線從各自利益出發，直接插手開發區的現象越來越多，致使開發區管理權限范圍比較模糊，造成三產布局混亂、人口集聚缺乏有序引導、新興產業難以形成規模等問題。

其次職責不明晰，“政社合一”社會管理負擔繁重。隨著園區不斷發展和人口集聚，開發區內社區管理與服務的需求不斷增強，許多管委會不僅要承擔促進經濟發展的職責，還要承擔社會管理的職能，大量社會管理事務影響了開發區主要職能的發揮。

從機構設置看，開發區經濟開發職能強，社會管理職能弱，與城鎮化發展的需求不相適應。隨著開發區承擔的社會管理職能日益繁重，導致機構和人員增多，原有的精干、高效的管理架構面臨膨脹的壓力，開發區難以專注于區內開發和經濟發展，管理體制有向一般行政區體制回歸的跡象。

開發區內社區管理與服務的需求不斷增強，許多管委會不僅要承擔促進經濟發展的職責，還要承擔社會管理的職能。

第三缺乏激勵機制，“政企合一”活力不足。作為政府派出機構，開發區往往實行企業化管理，絕大多數開發區管委會都使用大量非行政編制人員，包括事業編制與合同編制。開發區各類人員管理不統一，導致工作人員的積極性與創造性難以發揮，不利于開發區吸引優秀人才。目前，開發區人員激勵、干部培養方面的職能弱化，缺乏經濟管理和項目服務方面的人才，制約了開發區的進一步發展。

只有創新體制機制，開發區的管理運行才能更加協同高效，開發區才能具備更強的活力和發展動力。此次，江蘇在省級層面推動開發區“去行政化”改革，有望在體制上進行一次大的調整。

南京：打破“身份”，聚焦主業

目前，江蘇一些地市和開發區紛紛出臺詳細的改革方案，一場開發區“去行政化”改革大幕已經拉開。其中，南京、南通等地頗具代表性，改革模式值得關注。

今年4月，南京率先啟動去行政化改革，理順職責職能。除江北新區外，南京其他21個開發園區都要剝離社會事務管理職能，“回歸”屬地政府，園區黨工委、管委會主要負責統籌協調、發展規劃、產業引導、營商環境等工作。開發園區建設運營公司在黨工委、管委會領導下，承擔開發建設、資本運營、招商引資等建設發展職能。

與之相應，開發園區優化組織架構，按“優化、協同、高效”原則自主設置內設機構、工作崗位，其中承擔經濟發展和打造營商環境等職責的內設機構比例不低于60%，招商引資、開發建設、服務企業等專業性崗位比例不低于70%。

同時，開發區淡化行政、事業人員身份，建立崗位聘用和崗位考核制度，設置不低于3%的不合格人員剛性淘汰率;在薪酬總額內，自主決定薪酬分配方案，對特殊崗位、特殊人才采取年薪制、協議工資制或項目工資等靈活方式柔性引才。

作為該市唯一市屬直管的國家級經開區，南京經濟技術開發區改革力度尤其大。除了保留必要的環保、安全、城管、市場等職能外，南京經開區逐步推動教育、衛生等公共服務和民生保障事務向行政區剝離。

如此一來，原22個內設機構精簡到15個，其中聚焦主責主業，承擔經濟發展和打造營商環境等職責的內設機構比例達80%。為了減少管理層級，南京經開區還調整內設科室，實行工作項目化、項目責任化，改設94個“工作單元”，減少管理層級。

作為去行政化改革的關鍵環節，南京經開區推行“全員聘用管理”，打破行政、事業、企業人員身份限制，實現三類人員在新設置的職務職級聘用體系下統一運行。在核定的人員總額內，自主設置崗位，定崗定人定責。通過崗位聘用、剛性淘汰率，解決干部“能下”、“能出”的問題。

為牽住項目“牛鼻子”，打造招商“尖兵團”，南京經開區還成立招商中心，打造專業化、實體化、企業化、社會化招商新模式，賦予充分自主權搞活用人機制，加強中心內部競爭考核，實現人人有考核、層層有壓力，并根據團隊和個人業績貢獻實行獎金“二次分配”、考核“末位淘汰”，體現強激勵與硬約束，推動招商指標任務全面完成。

南通：“五位一體”，系統推進

從實踐來看，“去行政化”改革涉及方方面面，必須注重系統性和整體性，否則改革難以取得根本性突破。南通探索“五位一體”改革模式，推動開發區體制機制系統性、整體性優化提升，值得關注。

南通有17個省級以上開發區，原先有13個實行區鎮（街）合一的管理體制，開發區與鄉鎮（街道）職能劃分不清，行政化傾向明顯。2000年1月，南通市出臺指導意見，全面推行“區鎮分設”，強化開發區的經濟管理職能，讓開發區回歸設立初衷，聚焦主責主業。目前列入“區鎮分設”改革的12個省級以上開發區均已改革到位。

開發區與所在鄉鎮（街道）范圍劃分管轄邊界，各自獨立負責轄區內的各項事務;重新明確職責分工，開發區履行開發建設、招商引資、企業服務等職責，鄉鎮（街道）承擔農業農村、社會事業、公共服務等事務。

為科學合理設立管理機構，今年3月，南通市出臺規定，強化招商、項目、融資等服務的內設機構，保證重要內設機構在開發區的主導地位。加快推進省級以上開發區內涉企投資審批扁平化、標準化、便利化，實現“園內事園內辦”。加快推進全市省級以上開發區全鏈審批賦權改革。對省級以上開發區進一步簡化工業用地出讓程序，下放工業項目規劃審批權限。

南通市在省級以上開發區實行“雙考核”“雙掛鉤”制度，“雙考核”即市、縣（市）區對開發區實行同步考核;“雙掛鉤”即開發區年度績效考核獎勵基數由各縣（市）區綜合考核確定，推動開發區聚焦招商引資、積極爭先進位，著眼特色產業培育、薄弱環節提升等方面，加快園區特色化轉型，增強產業聚集和帶動能力。

為加快引進懂專業、有國際化理念的復合型人才充實開發區專業招商隊伍，提高重大項目招引的攻堅力，在績效獎勵總額中，拿出不少于20%的額度獎勵項目招商有功人員，根據招商實績、項目進展、項目服務等獎勵到個人。同時為開發區各類人才提供量體裁衣式的激勵和保障。

（作者單位：上海財經大學城市與區域科學學院）