鎮江市養老產業發展的對策研究

【摘 ?要】本文以鎮江為例，通過對鎮江市養老產業發展現狀的分析，深入探討推動鎮江養老產業發展相關對策，希望可以為促進鎮江市養老產業快速健康發展起到一定作用，走出一條有鎮江特色的養老產業發展之路。

【關鍵詞】人口老齡化;養老產業;養老模式多樣化

中國于1999年正式進入老齡化社會，截至2018年底，中國60歲及以上老年人口數量達到2.49億，占總人口的比例達到17.9%。按照聯合國標準，我國目前已進入老齡化社會，且問題嚴重。與發達國家相比，中國進入老齡社會時的經濟發展水平相對落后，具有“未富先老”的特征。[1]

2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確了積極應對人口老齡化的戰略目標。要構建養老、孝老、敬老的社會環境，構建家庭支持體系，建設老年友好型社會，形成老年人、家庭、社會、政府共同參與的良好氛圍。[2]因此，研判當前老人生活中面臨的主要問題，發掘提質升量的戰略選擇和政策選擇，推進我國養老產業的有效發展就顯得尤為迫切和必要。

就鎮江市而言，老齡化呈現出明顯態勢。鎮江自1986年與江蘇省同步進入老齡化社會后，老年人口數量逐步遞增，截至2018年底全市60周歲以上人口72.15萬人，占總人口22.57%，其中65歲以上人口45.38萬人，占總人口14.2%。按照人口學界的標準，鎮江已步入“深度老齡化社會”。

一、養老產業的概念界定及背景分析

（一）養老產業概念界定

關于養老產業的概念，目前被普遍接受的觀點是：養老產業是指為老年人群提供各種特殊商品和服務的行為的總和。以滿足老年人消費為前提，已開發老年人消費市場為目的，是集養老產品生產、經營和服務為一體的跨多產業的綜合產業體[3]。西方發達國家學者普遍認為，養老服務產業其內容包含向社會老年人口提供商品和服務的民間營利行為總和[4]。

（二）養老產業的背景

1.社會背景。其一，據2019年國務院政府工作報告顯示，我國是全世界老年人口數量最多、老齡化速度最快的國家，人口基數大，但人均資源占比少，“未富先老”的特點非常突出。其二，隨著社會保障體系逐漸完善，社會“養兒防老”觀念逐漸淡化，多元化的養老模式開始不斷出現并被大力提倡，現代社會中養老的內涵已遠遠不止停留在“吃飽”、“穿暖”等維持基本生存的傳統養老內容上，老人們更渴望情感上的關愛，企盼心靈上的充實。[5]

2.政策背景。從上世紀80年代開始逐步實行的計劃生育政策的實施，以鎮江市為例，長時間的“獨生子女”生育限制和極低生育率，導致鎮江市人口結構嚴重失衡。不到30年，14歲以下人口減少37.03%，65歲以上人口增加147%，“少子老齡化”的畸形人口結構十分明顯。

3.經濟背景。我國經濟總量不斷擴大，居民消費結構發生轉變，人們對品質的追求提高到一個新的階段。在整體消費不斷提高的過程中，老人的消費也不斷提高，且老年人的生活收入在較穩定地增長，消費需求也在擴張，從而形成一個龐大的、特殊的老年市場。

二、鎮江市養老產業發展歷程

（一）鎮江養老產業發展概況

自20世紀80年代末鎮江市首次出現老齡化特征以來，鎮江市老齡化問題越來越嚴重，老年人多樣化多層次的養老服務需求十分迫切。

最新鎮江老年人數統計表（1）更能說明問題，2019年鎮江常住人口中65歲及以上老年人口47.96萬人，占常住人口的比重為14.97%。若按國際通用標準衡量，鎮江人口從2010年65歲及以上人口占比已達10.35%，年齡結構為“老年型”時期，從相關指標值的變化趨勢看，人口老年化程度正逐步加大。[6]近30年來，鎮江市人口老齡化程度不斷加深，鎮江市老年人群體養老服務需求量十分可觀。

（二）鎮江養老產業發展歷程

1.鎮江養老產業的原點階段

新中國成立以來，至60年代末，鎮江人口出生率非常高，老年人口比例隨之減少。這一時段人口年齡結構屬于年輕社會，大多數家庭都有2-3個孩子，甚至更多。傳統養老模式能夠滿足養老需要，也就沒有所謂養老產業的說法。

2.鎮江養老產業初始的階段

20世紀70年代末至90年代末，隨著計劃生育國策的實施，鎮江市人口出生率大幅下降，社會養老問題初步顯現，老年市場需求逐步形成。鎮江市部分企業、社會組織、機構發現養老服務產業的商機，著手開發生產供老年人使用的產品，但由于缺乏對老年人群的消費習慣、消費特征、消費能力等方面準確、系統的分析研究，服務水平不高，服務功能不全，經濟效益低下，社會參與熱情不高。

3.鎮江養老產業快速發展的階段

20世紀90年代以來，由于經濟、生活、醫療衛生條件不斷改善，人均壽命不斷提高，鎮江人口老齡化程度明顯上升，老年人群的養老消費需求和消費能力不斷提升，個性化、多元化的養老市場需求進一步展現，鎮江養老服務產業發展有了堅實的基礎，產業發展也隨之進入了快車道。

自2017年以來，鎮江市委、市政府先后出臺了多項政策措施保障老年人基本生活，做好老年社會優待工作，改善老年人社會福利，促進發展老齡化事業，“十二五”期間取得以下成績：

（1）發揮政府的主導作用，市政府層面出臺《關于加快構建我市社會養老服務體系的實施意見》、《關于加快發展養老服務業的實施意見》，有關職能部門制定一系列配套政策。

（2）完善基礎設施建設，截至2015年底，全市共有各類養老床位2.7萬張，每千名老人擁有養老床位數達到41.8張;城鄉社區居家養老服務中心覆蓋率分別達100%和95%。

（3）養老與醫療衛生融合發展加快推進，免費培訓養老護理員2000余名，養老護理員持證上崗率達到85%。

（4）規范行業運行，完善各類養老服務機構硬件設施規劃建設標準，加強對養老服務設施建設質量的監管，制定購買服務、老年助餐、日間照料等服務規范，加強養老機構消防安全、食品安全、衛生防疫等監督管理。

（5）豐富老年精神文化生活，老年文化、體育、教育事業顯著發展。

（6）落實老年人社會優待氛圍，敬老養老助老社會氛圍日益濃厚。

（7）加強老年法治建設，開展形式多樣的老年人權益保障法規宣傳和教育[7]。

三、鎮江養老產業發展存在的主要問題

（一）社會化養老認識不足

根據2015年全國1%人口抽樣調查顯示，鎮江市常住人口家庭戶均人口為2.87人。全市家庭戶中，獨居老人和“僅二老相伴”家庭分別占11.79%和21.62%，老年家庭空巢率超過1/3。空巢老人21.96萬人，其中獨居老人7.75萬人，子女與老人分居十分普遍。[8]鎮江市老年群體的養老觀念還停留在傳統的家庭養老，養老服務產業發展的重要性還未提高到應有地位，養老產業的發展程度和老齡化的程度不匹配。

（二）養老服務水平有限

一是養老服務基礎設施建設薄弱。對照上級要求，鎮江市社區養老服務設施還存在養老服務場所面積不達標、服務設施不配套等問題。部分養老院缺少應有的公共活動空間和配套的醫療康復條件;老住宅小區坡道、樓梯扶手等無障礙設施不健全等問題嚴重。

二是養老產業發展規模偏小。鎮江市養老服務產業發展雖然初具規模，但與鎮江老年群體巨大的需求相比，仍是杯水車薪不成比利。截至2019年底，全市共有養老機構134家，其中公辦養老機構58家，民辦養老機構76家?，F有養老床位29982張，平均每千名老人擁有養老床位41.4張，遠遠不能滿足社會對養老的需求。

（三）養老服務社會參與不夠

鎮江市關心支持、參與養老事業發展的社會氛圍不夠濃厚。2018年，鎮江市全年新建老年人日間照料中心5個、助餐點100個、居家養老服務中心15個，但還未能有效覆蓋全市。農村特困人員養老的兜底保障有待完善，所有的鄉鎮都有一家敬老院的目標尚未實現，“公建民營”的模式仍處在探索階段，政府能承受、社會能接受、老人能感受的“共贏”局面有待進一步形成。

（四）醫療養老產業融合發展不協調

老齡化不斷加重，老年人對醫療養老的需求越來越迫切，而醫療資源數量十分有限。截至2017年3月，全市所有養老機構中已開展醫養結合的共有16家，占比約為11.19%[9]。2018年，鎮江建成10家醫養結合機構，有8家機構納入醫保定點，與老年群體的需求有較大差距。此外，鎮江市老年群體的醫?？ㄔ诖蠖紨叼B老機構中都無法使用，醫療養老融合發展有待推進。

四、優化鎮江養老產業發展的對策

（一）統籌規劃養老產業發展

作為江蘇有地方立法權的城市之一，鎮江市政府要盡快制定關于加快鎮江市市場經濟條件下養老服務產業發展的辦法，針對鎮江市發展各類社會養老服務組織，特別是民營健康養老產業發展的一些制約因素，啟動相關立法程序，從法律上對民營健康養老產業發展予以根本上的保障。編制養老服務產業發展的產業規劃和產業政策，根據新形勢及時調整發展政策，把健康養老產業作為鎮江的支柱產業之一，列入鎮江市國民經濟和社會發展的“十四五”總體規劃，制定養老服務產業發展布局規劃。推廣“公建民營”新模式，即推進公辦示范性養老機構運營機制改革，吸引社會資本投入改造，提升敬老院設施建設水平，擴大養老服務供給，提高國有資產使用效益和床位使用率[10]，優化養老資源配置，讓更多老年人受益。

（二）大力發展養老服務產業

政府相關部門要摸清鎮江生產企業、研發機構的家底，主動支持各類企業開發安全有效的食品藥品、康復輔具、服裝服飾等老年用品用具和服務產品。構建全程跟蹤服務平臺，讓有意向開發、生產老年人醫療器械類康復輔具、保健食品和藥品的企業，在政府的服務中得到動力。要推動醫療器械、輪椅等康復輔具規模以上企業，重點扶持魚躍集團、江蘇康尚醫療器械等一批上市公司、大企業，拓展養老健康產業鏈。依托新興技術，重點扶持慧明智能科技、海陽智慧等一批智能養老服務平臺企業，大力推進“互聯網+”智能養老新業態。真正讓養老服務主體企業在開發老年產品得到實惠。

（三）推進養老醫療融合型養老產業

鎮江要進一步擴大全國醫改試點城市取得的實效，全面提升各類醫療機構為養老服務產業發展集聚動能，讓更多的醫療機構和各類養老院結對共建，把更多的基層醫療機構升級為老年護理院、老年康復醫院，社區衛生服務中心（醫院與老年人家庭醫療康復要全面對接，建立關聯服務關系，推進醫療衛生機構與養老機構深度合作。推動鎮江兩大醫療集團和有條件的綜合醫院開設老年病科，增加老年病床和康復護理床位，做好老年慢性病防治和康復護理。遠程醫療資源要面向養老服務機構開發服務，開展網上會診試點。實現養老機構人員、醫療康復機構的信息、居民健康檔案信息資源共享，逐步建立老年慢性病管理制度。要進一步推動基層醫療衛生機構為失能半失能老年人提供定期體檢、上門巡診、上門護理和家庭病床等服務。政府要把醫療機構為養老服務納入管理考核評優范圍，加大考核監管，提升醫療機構為老服務能力和自覺性。

（四）建設區域性養老產業服務中心

鎮江養老服務產業發展要打好三張牌，發揮鎮江資源稟賦優勢和養老產業的融合發展，構建區域性“醫養融合、休閑康復”養老中心。

1.打好鎮江生態環境優勢牌

鎮江地處長江南岸，自然條件得天獨厚，生態優勢十分明顯。在現有的環境治理的基礎上，進行產業結構調整，保護生態環境。大力營造鎮江發展生態健康養老產業的輿論氛圍，鎮江可以充分利用鎮江沿江“城市山林，大江風貌”特有山水環境資源，針對現代老年群體對休閑養生、老年教育、老年體育、特色醫療養老服務的強烈消費需求，鼓勵社會各類有識之士來鎮江投資興業。利用自然山水資源，大力開展帶動力強的招商引資活動，吸引國內外養老服務領域知名企業入駐鎮江，培育養老服務產業鏈，打造知名養老服務產業集散地。吸引競爭力強、有實力的養老服務企業來鎮江開設分部，走集團連鎖發展道路，全力幫助中小型養老服務企業規模經營。打造鎮江山水綠色基地式養老品牌，大力發展休閑健康養老產業模式。讓鎮江“城市山林、康養勝地”的品牌，在江蘇乃至全國家喻戶曉。

2.打好鎮江醫療康復資源牌

鎮江市是全國醫改試點城市，既有鎮江江濱、鎮江康復兩所“三甲”醫療集團，集團醫療服務觸角已經延伸到社區城鄉各個角落，形成了一張覆蓋全市的醫療院、站、所網。又有江蘇大學醫學院提供人才支撐，每年有一大批醫護人才加入鎮江醫療集團，職業醫療衛生人才隊伍強大。鎮江作為全國醫療衛生改革試點城市，實踐中已積累了大量寶貴經驗，醫療改革成效初步顯現。兩大醫療集團市、區、街道鄉鎮三級一體化醫療健康保障機制，是鎮江養老產業發展重要要素資源，也為鎮江養老服務產業發展提供了基礎人才、技術保證。加之近幾年來，鎮江已有一批如江蘇魚躍集團一樣，生產養老醫療康復輔助產品的規模企業。在這些企業集群的支撐下，鎮江優先發展養老醫療康復產業要素資源條件已經形成。

3.打好鎮江區位優勢牌

寧鎮揚一體化藍圖已經展現在我們眼前，鎮江的區位優勢日漸顯現。隨著城際鐵路、軌道交通的進一步完善，南京到鎮江最快20分鐘，城市軌道交通也只是半個小時，寧鎮揚半小時交通圈即將形成。相比南京大都市養老服務產業發展資源成本比較高的現實，鎮江在土地、人力等養老產業發展要素成本上是十分低廉的，近期又有一大批南京人在鎮江市區、在句容買房置業。鎮江完全可以充分利用鎮江產業發展的后發低成本優勢，利用好這一千載難逢的發展窗口期，引進或建設一批有影響的養老服務產業品牌機構，吸引南京及周邊城市中高端老齡人群養老消費。搶抓南京都市圈一體化大發展的機遇，建設區域性“醫養融合、休閑康復”型養老產業服務中心。利用現有養老醫療老年康復產品生產企業的集聚優勢，建設好沿（滬寧高速）路養老醫療工業產業園區，做大做強養老服務工業產業集聚區，培育養老醫療產品生產巨人。

結語

正確看待人口年齡結構變化給人們社會生活各個方面帶來的廣泛而深刻的影響，科學處置人口老齡化與社會經濟產業發展的關系，及時研究有效的措施和對策，可以減少消極因素的影響。目前階段，既要強化家庭養老功能，完善養老服務體系，更要大力發展居家社區養老服務產業;既要加大政府財政支持引導力度，積極發展養老服務產業，更要加大養老服務產業供給側的改革力度，調整養老產業結構，通過轉變經濟增長方式，提高社會養老能力，進而從容地應對人口老齡化全社會老有所養的需求。

參考文獻：

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[6]鎮江市統計局.2019年鎮江常住人口情況簡析[EB/OL]. http：//tjj.zhenjiang.gov.cn/tjzl/tjfx/202005/t202005 13_2200810.htm.，2020-05-13.

[7]鎮江市人民政府辦公室.關于印發鎮江市“十三五”老齡事業和養老服務業發展規劃的通知[EB/OL].http：//mzj.zhenjiang.gov.cn/mzgk/zcwj/2017 10/t20171030_1924070.htm，2017-10-30.

[8]尹衛民，潘志堅，黃自，張琳，薛萍，對近年來鎮江市人口結構變化的分析.杭祝鴻，吳海平主編，鎮江年鑒，方志出版社，2019，299-301.

[9]拾以萌.鎮江市醫養結合養老問題及對策研究[D].江蘇大學，2019.

[10]《關于做好2020年養老院服務質量建設專項行動工作的通知》，鎮民發〔2020〕31號.

作者簡介：

郭杰，1965年7月，男，漢，江蘇鎮江，大學本科，副教授。