世界秩序演變中的歐盟一體化前景

金玲

【關鍵詞】歐盟? 疫情? 一體化? ?“主權歐洲”? ? 【中圖分類號】D814.1? ? 【文獻標識碼】A

自2008年金融危機以來，歐洲一體化一直處于危機應對模式，從烏克蘭危機到恐怖主義襲擊，從難民危機到英國脫歐，歐盟在多重危機中艱難前行。2019年歐盟新機構成立，面對中美博弈，躊躇滿志宣布其“地緣政治委員會”定位，意在推動實現歐洲主權。但是，突如其來的新冠肺炎疫情，對歐洲造成前所未有的打擊。成千上萬人失去生命，經濟開始萎縮，社會治理模式面臨考驗。更重要的是，疫情再次暴露了歐盟固有的制度性缺陷和成員國之間的分歧，歐盟的合法性和價值受到質疑，一體化面臨史上最嚴峻挑戰，也走到了成敗的關鍵路口。歐盟作為世界上重要的力量之一，其一體化前景對于演變中的世界秩序至關重要。客觀認識和評估歐盟當前的危機應對及其影響，是理解歐盟未來發展前景的重要前提。

囿于制度性限制，歐盟應對疫情協調不力，但并未缺位

針對歐盟在應對疫情中的表現，有觀點認為其嚴重缺位，成員國各行其是，亂象叢生。但是，分析歐盟的應對舉措，可以看出面對世紀疫情，囿于制度性限制，其在危機應對方面顯得力不從心，但并未缺位。理解歐盟，需要避免將其與主權國家的統籌和協調能力進行對比。

面對疫情，歐盟曾一度懈怠，并持旁觀者心態，準備不足，27個成員國無一幸免。意大利、西班牙更是出現嚴重的醫療資源擠兌情況，出現前所未有的公共衛生安全危機和經濟社會危機。可以說，在疫情早期，歐盟及其成員國均持觀望心態，認為疫情不會蔓延至歐洲。同時，對自身的醫療能力又過度自信，面對疫情蔓延嚴重準備不足。2020年1月24日當法國報告三起新冠肺炎死亡案例時，歐盟疾病預防與控制中心自信滿滿，表示歐洲有充分準備應對疫情。此后，又表示歐洲有充分的檢測能力。成為暴發中心后，歐盟危機管理委員表示：“或許沒有人預料到如此大規模的疫情會在歐洲發生。”馮德萊恩也為此曾公開道歉表示：“事實上沒有人為這場疫情做好準備。”

成員國各行其是，歐盟協調不力。2013年10月歐盟通過《嚴重跨境衛生威脅決議》，旨在幫助成員國評估風險，分享經驗，加強協調，實現衛生安全。2001年出臺并在此后多次升級的《民事保護機制》賦予成員國尋求相互支持。此外，歐盟還有針對緊急情況在最高層面一體化的政治危機應對機制。上述機制在疫情早期基本處于失靈狀態。歐盟機構對成員國醫療資源儲備情況不知情，甚至成員國自身也未完全掌握。意大利在激活民事保護機制尋求醫療物資支持時，竟無人響應。歐盟領導人雖舉行視頻峰會，協調政策，但隨后在關閉邊境等問題上仍各行其是。不僅如此，面對疫情，各國自危，發出一系列混亂信號，繼法國單方面宣布征用口罩并對消毒液實施價格管控后，德國禁止醫療物資出口，甚至出現相互截留醫療物資的鬧劇。至此，歐盟單一市場，共同邊境政策在疫情沖擊下“名存實亡”。

盡管如此，歐盟也并未缺位。在大流行初期，歐盟采取協調措施，合作撤僑。當德國和法國對醫療設備實施出口禁令時，歐盟利用其在單一市場上的權能，推動禁令解除。當成員國封鎖邊境，歐盟出臺邊境管理措施指導方針，最終宣布實施30天的共同邊境封閉，并建立防疫物資和人員的“綠色通道”。除此之外，在“救助歐盟”（RescEU）的倡議下，歐盟直接向成員國的衛生系統提供支持，并啟動聯合醫療物資聯合采購倡議，建設醫療設備共用戰略儲備庫。

經濟層面，與處理歐元區債務危機相比，歐盟行動更加迅速。歐央行在短暫的猶豫之后，迅速宣布在職權范圍內采取任何必要行動，并宣布了總額高達7500億歐元的緊急購債計劃。歐盟委員會第一時間放松了一系列財政規則和補貼規則，賦予成員國更多的財政空間應對疫情。盡管分歧重重，歐盟成員國財長也最終達成協議，為應對歐洲新冠肺炎疫情實施總額為5400億歐元的大規模救助計劃，應對疫情帶來的經濟和社會沖擊。更為突破性的進展是，7月21日歐盟在長達92小時談判后，最終就7500億歐元的復蘇基金達成共識，是其歷史上成員國第一次就聯合發債達成協議，釋放出團結應對危機的積極信號。

歐盟治理體系的深層悖論被系統性挑戰放大，引發公信力和合法性危機

作為高度一體化的組織，歐盟成員國利益彼此間深度依賴。統一的大市場、共同的貨幣以及申根范圍內人員的自由流動，使得任何危機都具有系統性特征，需要歐盟層面共同應對。但是，歐盟治理體系的深層悖論是其治理權能分裂。作為主權國家聯合體，其只能在成員國賦權的領域采取行動，在其未享有權能的領域，政府間機制是主要的治理方式。這時，歐盟面臨的治理現實就是挑戰的無邊界性與政治和社會邊界之間的沖突。在邊界之內，不同的利益、價值和政治因素所起的作用，經常遠比應對危機本身更重要。結果，當系統性挑戰到來時，歐盟陷入治理困境，從而引發公信力和合法性危機。

歐盟的歷次危機都不同程度暴露歐盟的治理缺陷。債務危機發生時，歐盟層面缺乏危機應對機制，除了條約規定“不救助原則”的制度性束縛外，歐盟有限的預算資源也難有作為。“政府間方式”成為應對危機的主導性方式，各國基于自身的觀念和利益分歧以及國內政治的束縛，造成危機不斷延宕。難民危機下，一體化尤其是申根區人員的自由流動，使移民問題顯著具有超越主權和邊界的特性，需要歐盟層面應對，但在難民問題日益與安全威脅以及身份認同相互關聯的背景下，成員國基于主權敏感性，日益采取不妥協的立場，導致難民分配方案久拖不決，危機最終演變為全面的政治、社會和安全危機，并成為英國脫歐的關鍵驅動性因素之一。