如何推進農用地流轉

黃冬娥 劉鐵梅 胡衛衛 羅智勇 黃大英

一、土地使用權流轉

土地出讓是指土地使用權的轉讓。土地使用權流轉是指有土地承包經營權的農民將土地經營權（使用權）轉讓給其他農民或經濟組織，即保留承包權和轉讓使用權。主要形式有土地轉包、土地轉讓、土地出租、土地互換、土地入股、反租倒包。農用地流轉是為了推進農業生產規模化經營，實現農村土地生產力和農民勞動力的“雙解放”。吉安縣是江西省吉安市下轄的一個縣，地處江西省中部，吉泰盆地中心、贛江流域中游、井岡山的前沿地。地貌大致輪廓為“七山半水二分田，半分道路和莊園”，屬典型的亞熱帶季風氣候區。吉安縣土地面積2117平方千米轄12鎮7鄉、306個村委會、22個社區居委會，總人口約53萬，其中耕地面3.65萬公頃，流轉20%。主要流轉用于優質稻、木耳、橫江葡萄、大棚蔬菜等。林地面積12萬公頃，流轉80%。主要流轉種植井岡蜜柚、油茶、濕地松、杪樹等經濟林。耕地基礎差、不平坦等導致難以流轉，不利于機械化操作和系統化管理。

二、農用地流轉工作存在制約因素

1、不少農民對土地流轉后的就業、養老、醫療等保障有所擔憂，不愿主動放棄土地承包使用權。

2、鄉鎮、村組等基層政府沒有充分參與和協調，僅憑市場機制引導，難以實現大規模流轉。

3、農用地流轉的主導思想和模式還不明確，亟待尋求既能提高農民流轉積極性，又能避免農村收入兩極分化的有效途徑。

有的農民擔心由此會出現一些可怕的事情，說這會導致農民失去土地、減少收入、出現大批流民，會導致土地兼并、集中、甚至壟斷等，對此，提出以下幾點建議：

（1）政府作為與市場推動相結合，“有形之手”與“無形之手”理性對握。地方政府在農用地流轉工作中，要有所為，有所不為。（2）在土地承包經營權流轉價格方面，要由市場決定;在前期協調、組織及后期跟進中，政府要提供服務。最終實現既能合理利用政府掌控的公共資源，又能充分發揮市場的資源配置作用。（3）基層政府應大力宣傳土地流轉的政策法規，給廣大農民釋疑解惑;做好土地確權定界等基礎工作，為土地流轉掃除前期障礙;（4）協調流轉后的收益分配，保障農民權益不受損害。

三、土地流轉模式

1、因地制宜、先易后難，采取多種流轉模式。在經濟較為發達的地區，可實行土地承包經營權股份制改革。將土地承包經營權置換成以村、組為單位組建的土地股份合作社股權，由合作社按照規模經營要求，統一經營土地，每年按股分利潤分紅。據了解，目前在江浙地區，該模式已得到很好的運行效果。在經濟較不發達且土地零散化嚴重的地區，可在土地分等定級的基礎上，先實行家庭承包地連片承包經營，隨著流轉工作的推進，再實行村組連片經營。這樣有利于現代科技在農業種、收、管等方面的運用，又不違背農民的意愿，起到過渡緩沖的作用。在地廣人稀且土地耕種條件較為落后的新疆、寧夏等西北地區，可大規模地開展土地整治，提高農田基礎配套設施，提高機械化種植水平。在云南、貴州、江西等地少人多的省份，可充分尊重農民意愿，在市場機制引導下讓農民自由流轉土地。

2、完善農民社會保障制度，保障土地流轉后農民權益。農地流轉后，農民收入水平和生活水平是衡量農地流轉成敗的重要指標。農地流轉后，農民不再是傳統意義上的農民，對農民的保護和待遇應該與公民完全平等。建立城鄉統一的養老保障制度、醫療保障制度和失業救助制度，充分保障農民生活不減少、收入有保障。要充分考慮農民的后顧之憂，讓農民在流通前、流通中、流通后都愿意，從根本上推動流通工作，讓農民充分享受流通帶來的利益。

3、以自愿、自由為前提，建立農用地流轉的合理退出機制。農用地流轉后，是否能根據農民的意愿自由退出，是流轉工作面臨的一個重要問題。如果土地產出與流轉后收入不佳，農民很可能想中斷流轉，而轉為自己經營。這種情況下，若不能自由退出，就會衍生出一系列社會問題。如果允許農民不受合同約束而自由退出，又會損害土地流轉后承包方的權益。構建合理的農用地流轉退出機制，實現農戶、承包方、地方政府共贏的局面，是流轉工作前期謀劃的重要內容。

4、為了高效集約利用耕地，農用地流轉應與高標準基本農田建設相結合。土地流轉后的農業生產，應建立在土地規?；洜I和高標準基本農田建設的基礎上，實現農業科技化、機械化、精細化生產。因此，農用地流轉后，應賦予流轉受讓方具有土地綜合整治的權利，但總體要求是耕地用途不能改變，耕地質量要有提高，耕地面積不能減少。同時也應明確，承包期限結束后，基礎設施與所承包地一并轉讓，所建配套設施應自動作為公共集體資產轉讓，不得損毀，不得收回。

5、做好農用地流轉的配套政策及服務體系建設，助推農業現代化。配套政策既來源于對流轉工作的實踐，又是對流轉工作的規范指導，可以說兩者是相輔相成的。隨著農地流轉的大規模發展，農業技術的深入發展，標準化、產業化和市場化，相應的服務體系也將應運而生。據有關資料顯示，美國農業社會化服務體系從建立到完善已經經歷了近100年的歷程。目前，在美國的農業社會化服務體系中，無論是農機、化肥、農藥、燃料等物資供應部門，還是農產品收購、運輸、倉儲、加工等部門，真正的主角是合作社與農業有關的私營工商企業。政府的職責是監督和協調服務體系，確保各項法律、標準和規則的實施，這對我們來說是一個很好的參考模型。

（作者單位：343100江西省吉安縣農業局）