駐村“第一書記”治理困境和效能提升

徐原

【關鍵詞】駐村? 第一書記? 基層治理? ? 【中圖分類號】D267? ? 【文獻標識碼】A

駐村“第一書記”制度的產生，與中央對農村工作的重視密不可分，這一制度是推動基層治理現代化的重要舉措。2015年4月，中組部聯合中央農村工作領導小組、國務院扶貧開發小組印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求在黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村派駐“第一書記”，實現全覆蓋。駐村“第一書記”按照中央和地方要求，在農村黨支部建設、精準扶貧、為民辦事等方面有效發揮作用。然而，在復雜的鄉村利益結構中，駐村“第一書記”在推動基層治理現代化過程中依然面臨一些困境，需要多方合力給予解決，以切實提升治理效能。

駐村“第一書記”是推動基層治理現代化的重要力量

農村基層黨組織建設的指導者。在黨支部建設水平總體不高的情況下，抓支部建設就成為駐村“第一書記”的重要工作職責。駐村“第一書記”大多來自各級黨政機關、事業單位和國有企業，政治素質高，有較高的理論水平，理解和把握上級政策能力較強，在加強黨的建設上思路開闊、有較高的政治站位和全局把握能力。這些優勢通常都是農村基層黨組織負責人所不具備的。因此，駐村“第一書記”加入農村黨支部建設工作，可以大大改善班子整體結構，扭轉黨支部長期存在的薄弱問題，提升黨建促發展能力，充分發揮黨支部在推動農村經濟發展中的戰斗堡壘作用。

基層治理主體利益關系的協調者。農村是典型的熟人社會，村民宗族觀念強，治理主體呈現出復雜的結構。村黨支部、村委會享有法律授予的治理權威，是村級黨建工作和經濟發展工作中最重要的治理主體，與它們并存并相互融合的是宗族和鄉村精英。村兩委主要成員不少來自于大的家族之中，活躍在鄉村公共生活中的精英雖然不在本地生活，但與地方政府和村兩委常有聯系，并產生不同程度的社會影響。駐村“第一書記”和村兩委沒有職位競爭，不受村內家族勢力的影響，較少涉入農村復雜的利益關系中，加之具有的政治素質和科技文化知識，讓他們在處理這些問題時相對比較中立客觀，處理結果可能會讓糾紛雙方容易接受。

農村基層治理政策的落實者。當前，駐村“第一書記”落實政策主要體現在精準扶貧工作和推動農村經濟發展工作。在精準扶貧方面，駐村“第一書記”自身的素質能力、所在單位的支持、原工作崗位的影響力、人際關系的助力等都會帶來較為豐富的資源。雖然他們擁有的資源因人而異，但總體看來，對于一個村莊脫貧致富幫助是很大的。如發展產業是帶動村民脫貧的有效途徑，“第一書記”由于工作閱歷的原因，在產業規劃、產品營銷方面的市場把握能力相比村兩委和村民要高，在落實產業扶貧政策上具有引導作用。

駐村“第一書記”面臨治理困境

權責不匹配。按照中組部通知要求，結合農村工作實際，駐村“第一書記”工作職責通常包括帶領群眾脫貧致富、基層黨組織建設、處理矛盾糾紛、提供公共服務等事項，幾乎涵蓋農村工作的方方面面。從組織關系方面來看，“第一書記”由當地黨委政府和派出單位共同管理。地方黨委政府通過考核他們履職盡責情況承擔直接管理責任，派出單位通過聽取他們工作匯報和實地調研履行監督指導責任。這樣的政策設定給駐村“第一書記”帶來的一個問題就是權責不匹配。對駐村“第一書記”工作高要求的同時，并沒有賦予與之相適應的權力。從另一方面來看，雖然駐村“第一書記”在落實基層治理政策和上級決定上享有一定的權力，但這種權力在復雜的農村治理結構中難以開展，帶有明顯的先天不足。因為駐村“第一書記”這一外部力量對傳統鄉村利益格局的滲透和嵌入的效果如何，村兩委、地方家族勢力、鄉村精英是否聽命于駐村“第一書記”，取決于多種因素。

重形式輕內容。建立產業扶貧長效機制，形成推動農村經濟發展的主導產業是駐村“第一書記”重要工作職責。上級部門為了保證這一政策目標實現，制定了一系列與之相配套的考核指標，進行定期不定期考核。當然，派出單位對自己選派的“第一書記”工作成績也很關注，希望通過他們提升單位形象，擴大單位影響。在這種情況下，“第一書記”往往就會根據工作情況和相關要求轉換自己的角色，追求短、平、快的扶貧產業項目，至于該產業是否符合當地實情，符合市場發展趨勢，能否長效可持續發展往往成為次要考核因素，他們只需要證明自己駐村期間該產業有效就可以了，將來怎么樣留給時間來證明。同時，駐村“第一書記”任期有限、任務繁重，也往往傾向通過“運動式治理”開展精準扶貧及其他工作。

農村內生發展動力難以有效提升。駐村“第一書記”任期時間一般是兩到三年，入村后先要開展基礎性調研工作，全面了解駐村基本情況，形成發展思路，這要消耗大量的工作時間，真正留給實施發展規劃的時間并不多。同時，“第一書記”在制定發展規劃時，通常會優先考慮那些見效快、群眾看得見的工程，如改善交通等基礎設施、推廣扶貧項目等，對于一些需要長期投入時間和精力的工作，能夠持續提升農村發展動力的事項，如黨組織建設、人才培養和引進、文化建設等，關注不夠。還有一個現象也值得關注，就是村民在享受到駐村“第一書記”帶來的資源之后，會不斷提高對外來“第一書記”的期待，把希望寄托在下一任書記上，形成一種依賴心理，導致村內生發展動力不足。

著力提升駐村“第一書記”治理效能

合理配置權責體系。如何以制度化的形式規范駐村“第一書記”的權力，賦予其一定的行政權威和治理資源，實現精準扶貧權力下沉，是解決權責困境的首要之選。在國家對選派第一書記制度化后，各級地方政府應該根據實踐情況制定配套政策和實施細則，進行權力配置和人員跟進，把駐村“第一書記”作為法定的基層治理主體，明確其責任和義務，同時賦予其相應的權力指導其他治理主體開展精準扶貧工作和其他村莊治理工作。在賦予其一定權力的同時，要加強權力監督和責任追究機制建設，根據不同情形明確所要承擔的政治責任、法律責任和工作責任。

處理好四種關系。能否處理好與派出單位、鄉鎮政府、村兩委和村民的關系，直接決定了駐村“第一書記”治理效能。派出單位既可以直接提供扶貧資源，也可以利用單位影響力協調扶貧資源。鄉鎮政府是政策制定者，直接影響駐村“第一書記”各項工作的開展。但是，很多“第一書記”名義上屬于鄉鎮政府領導，實際職位高于鄉鎮領導，這樣的矛盾必然帶來兩者之間的張力。“第一書記”的工作離不開村兩委的協助，但駐村“第一書記”作為外部力量的嵌入有可能擠壓村干部的謀利空間。值得注意的是，傳統基層治理機構已經形成了“鄉—村”之間的閉合結構，駐村“第一書記”如何融入這種結構顯得尤為重要。村民是駐村“第一書記”各項工作的最終指向，也是對駐村“第一書記”考核的重要評價主體。只有堅持以村民為中心的工作理念，才能得到村民的理解支持和擁護。因此，駐村“第一書記”要學會轉換角色，以高質量做好工作為基本出發點，實現履職盡責目標。

完善考核評估體系。完善對駐村“第一書記”的考核評價體系，一要考核駐村“第一書記”是否真正提升了農村黨支部引領經濟發展的能力。要制定具體的量化的考核指標，激發駐村“第一書記”抓黨建、促發展的內在動力。二要考核駐村“第一書記”引進的扶貧項目是否具有可持續性。考核不能關注短期效應，更要深入群眾、深入農戶家中，通過實地調查進行考核，防止文件考核、材料考核。三要考核駐村“第一書記”是否重視鄉村文化建設工作。文化是農村經濟發展的精神力量，要通過文化建設營造積極向上的社會風氣，消除他們對政府的依賴心理。此外，駐村“第一書記”要重視優秀人才的發現和培養工作，培養農村發展帶頭人，優化鄉村治理結構，引領鄉村組織文化建設。

（作者為燕山大學藝術與設計學院副教授）

【參考文獻】

①盛若蔚：《中組部中農辦國務院扶貧辦印發通知? 選派機關優秀干部到村任第一書記》，《人民日報》，2015年5月1日。

責編/張忠華? ? 美編/王夢雅