留置措施實(shí)施中的問題及完善

摘要：目前，實(shí)施留置措施的相關(guān)規(guī)定不完善，主要體現(xiàn)在留置期限屆滿解除留置措施的程序以及延長留置措施的條件不明，沒有規(guī)定提前解除留置措施的模式和程序等，導(dǎo)致在實(shí)施中既有可能不當(dāng)限制被調(diào)查人人身權(quán)，又有可能放縱犯罪嫌疑人。解決該問題的關(guān)鍵是按照符合人權(quán)保障要求和程序正義的基本理念完善留置措施運(yùn)作程序，區(qū)分解除留置措施的不同模式及對應(yīng)的情形，規(guī)范解除留置措施的程序，明確延長留置的“特殊情況”，增設(shè)留置必要性審查制度。

關(guān)鍵詞：留置措施;解除模式;解除程序;延長留置;留置必要性審查

中圖分類號(hào)：D925.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）11-0095-03

留置措施是指監(jiān)察委員會(huì)為了調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪事實(shí)，依據(jù)《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，暫時(shí)剝奪涉案公職人員及相關(guān)人員的人身自由，使其在一定期限內(nèi)不得離開留置地點(diǎn)，以確保職務(wù)違法、犯罪調(diào)查活動(dòng)順利進(jìn)行的一種監(jiān)察調(diào)查措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施具有強(qiáng)制性、主動(dòng)性和預(yù)防性等特點(diǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過留置措施限制被調(diào)查人人身自由，其權(quán)力來源于國家強(qiáng)制力，因此留置措施具有強(qiáng)制性。留置措施為調(diào)查權(quán)中的一項(xiàng)具體措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不遵循不告不理原則，不必以他人舉報(bào)與控告為基礎(chǔ)，因此留置措施具有主動(dòng)性。留置措施針對尚未完全查明違法違紀(jì)的被調(diào)查人，防止其破壞證據(jù)和線索，妨礙調(diào)查活動(dòng)的順利進(jìn)行，因此留置措施具有預(yù)防性。留置措施實(shí)施不當(dāng)很容易侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)利，為此有必要對留置措施的實(shí)施進(jìn)行規(guī)范。

一、實(shí)施留置措施的相關(guān)規(guī)定不完善

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（簡稱《共產(chǎn)黨執(zhí)紀(jì)規(guī)則》）僅明確規(guī)定了期限屆滿情形下適用自動(dòng)解除模式，對于解除留置措施不同情形適用的解除模式及解除程序沒有詳細(xì)的規(guī)定。

其一，留置期限屆滿解除留置措施的程序以及延長留置措施的條件不明。《監(jiān)察法》第43條規(guī)定留置措施的適用期限不得超過三個(gè)月，三個(gè)月屆滿后發(fā)現(xiàn)不存在職務(wù)犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)解除留置措施。《監(jiān)察法》第60條規(guī)定留置期限屆滿，監(jiān)察機(jī)關(guān)不予以解除的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴。上述規(guī)定表明《監(jiān)察法》明確了申請解除、依職權(quán)解除兩種解除方式，但并沒有明確規(guī)定解除留置措施由誰審批，由誰決定解除。所以才出現(xiàn)未經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)把關(guān)而自行對需要延長留置的被調(diào)查人解除留置的情形，有可能放縱犯罪嫌疑人。《監(jiān)察法》明確了申請解除、依職權(quán)解除兩種解除方式，但是并沒有明確規(guī)定解除留置措施由誰審批，由誰決定解除，所以出現(xiàn)對需要延長留置期限的情形未經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)把關(guān)而自行解除留置措施，導(dǎo)致有可能出現(xiàn)放縱犯罪嫌疑人的現(xiàn)象。同時(shí)，由于《監(jiān)察法》對于延長留置措施的條件“特殊情況”的具體內(nèi)容沒有明確，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)對于延長留置措施的條件寬松，存在為了辦案需要不當(dāng)延長留置時(shí)間，侵害被調(diào)查人的人身權(quán)的可能。

其二，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定提前解除留置措施的模式和程序。提前解除留置措施的被調(diào)查人的特點(diǎn)是主動(dòng)交代違法犯罪問題并配合調(diào)查，這種情形下被調(diào)查人一般對調(diào)查工作不會(huì)產(chǎn)生妨礙，并且被調(diào)查人掌握的犯罪事實(shí)已經(jīng)交代完畢，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有必要再對其留置，被調(diào)查人不再符合留置的條件，因此應(yīng)對其解除留置。但是，《監(jiān)察法》中并沒有規(guī)定解除留置之后監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人的犯罪行為是否予以追究，沒有規(guī)定提前解除留置措施的模式和程序，如果采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)而自行解除留置措施，很有可能使得構(gòu)成犯罪的被調(diào)查人成為“漏網(wǎng)之魚”。

其三，《刑法》第390條第2款有對行賄人免除處罰的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)長期存在“重受賄輕行賄”做法，一直實(shí)行懲治行賄犯罪要服務(wù)于查辦受賄犯罪的刑事策略，這給監(jiān)察機(jī)關(guān)帶來了示范效應(yīng)，對于如實(shí)交待犯罪事實(shí)的行賄人往往提前解除留置措施之后不再追究其刑事責(zé)任。走無原則底線的過度遷就行賄人的老路會(huì)給出一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)：國家對行賄行為不重視。這導(dǎo)致某些市場經(jīng)營者為了謀利或者生存選擇權(quán)錢交易，已行賄的人嘗到了甜頭還會(huì)繼續(xù)行賄，反向刺激并催生新的受賄行為。因此，司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮《刑法》第390條免除處罰規(guī)定的正確理解、重新定位等問題。

二、留置措施運(yùn)行中存在的問題

留置期限屆滿后發(fā)現(xiàn)不存在職務(wù)犯罪行為的，采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以不經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，自行解除留置措施。但可能存在需要延長留置期限的情形，由于未經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)把關(guān)，容易導(dǎo)致放縱被調(diào)查人的結(jié)果。

監(jiān)察機(jī)關(guān)前期初步核實(shí)工作不扎實(shí)，調(diào)查工作基礎(chǔ)不牢，長時(shí)間難以獲得關(guān)鍵證據(jù)，留置期限屆滿后對被調(diào)查人解除留置，就難以發(fā)現(xiàn)所謂的“新罪”或者其他理由來申請延長留置時(shí)間，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審查時(shí)為了辦案效果對延長留置措施的條件要求比較寬松，導(dǎo)致不合理延長留置期限，這就有可能侵害被調(diào)查人的人身權(quán)。

監(jiān)察實(shí)踐中提前解除留置措施的情形不在少數(shù)，提前解除留置的被調(diào)查人一般已經(jīng)構(gòu)成犯罪但情節(jié)不嚴(yán)重且積極交代問題，也可能是涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，比如貪官的妻子或情人被留置了，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)他們沒有構(gòu)成共同犯罪，對其提前解除留置。比如，湖北省監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布的保障企業(yè)發(fā)展的十二條措施第九條規(guī)定，對于主動(dòng)交代違法犯罪問題并配合調(diào)查的，可依法解除留置。《浙江省留置措施操作指南》規(guī)定，對留置的使用、延長、解除，市級(jí)以及縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)需向省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)需向國家監(jiān)察委備案。因此，監(jiān)察實(shí)踐中，提前解除留置不需要原批準(zhǔn)采取留置措施的上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

三、完善留置措施運(yùn)作程序的路徑

（一）明確各情形所對應(yīng)的解除模式

建議《監(jiān)察法》和《共產(chǎn)黨執(zhí)紀(jì)規(guī)則》將留置措施的解除分為依申請解除模式、依職權(quán)解除模式和自動(dòng)解除模式三種類型，并明確各模式所適用的解除留置措施的情形。

一是適用依申請解除模式的情形。沒有充分證據(jù)證明有違法犯罪行為或者查明不存在犯罪行為就應(yīng)當(dāng)釋放被調(diào)查人，相應(yīng)的就存在解除留置措施的兩種情形。第一種，留置期限屆滿沒有查明犯罪事實(shí)的，根據(jù)《監(jiān)察法》第60條的規(guī)定，留置期限屆滿，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請解除留置措施，顯而易見該情形采用的是依申請解除模式。第二種，留置期限內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)有充分的證據(jù)證明被調(diào)查人無罪的，此時(shí)被調(diào)查人以及近親屬是否有權(quán)利或者是否可能申請監(jiān)察機(jī)關(guān)解除留置措施值得思考。由于現(xiàn)行規(guī)定中被調(diào)查人的近親屬和律師在調(diào)查階段不能介入，對調(diào)查的情況并不了解，即使在調(diào)查期間監(jiān)察機(jī)關(guān)查明被調(diào)查人不存在犯罪行為的，第一知情者是監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此此種情況應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)依職權(quán)解除對被調(diào)查人的留置措施。在監(jiān)察機(jī)關(guān)自行解除留置措施之前是不會(huì)向外界公布案件的調(diào)查情況的，因此被調(diào)查人的近親屬不能申請解除留置。被調(diào)查人由于是案件的利害關(guān)系人，所以在留置期限內(nèi)不能申請解除對自己采取的留置措施。如果賦予被調(diào)查人申請?jiān)诹糁闷陂g解除對自己的留置措施的權(quán)利，被調(diào)查人很有可能通過解除留置的申請擾亂調(diào)查活動(dòng)的正常開展。因此，只有第一種情形符合依申請解除留置措施的條件。

二是依職權(quán)解除模式。排除移送檢察院審查起訴時(shí)留置措施自動(dòng)解除的情形，其他都適用。依職權(quán)解除模式不需要被調(diào)查人及其近親屬的申請，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的監(jiān)察權(quán)行使解除留置的權(quán)力。留置措施全程都在監(jiān)察機(jī)關(guān)的掌控之下，一旦發(fā)現(xiàn)不符合留置的條件，就應(yīng)當(dāng)行使公權(quán)力解除對被調(diào)查人的留置，防止對被調(diào)查人人身權(quán)造成侵害。因此，除了移送檢察院審查起訴時(shí)留置措施自動(dòng)解除外，對于其他符合解除留置措施的情形（期限屆滿解除、無罪解除、提前解除），監(jiān)察機(jī)關(guān)都可以依職權(quán)主動(dòng)解除留置措施。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)先依職權(quán)解除留置，被調(diào)查人及其近親屬就不能再申請解除留置，因?yàn)橐缆殭?quán)解除留置的決定當(dāng)時(shí)生效，無需再申請解除留置。但如果被調(diào)查人及其近親屬先申請解除留置，監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查之后認(rèn)為不符合解除留置的條件作出不予解除留置的決定，之后又出現(xiàn)了新情況符合解除留置的情況，則監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)解除留置。

三是自動(dòng)解除模式僅存在一種情形，即監(jiān)察機(jī)關(guān)用充分的證據(jù)證明被調(diào)查人有罪，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，對被調(diào)查人的留置措施自動(dòng)解除。根據(jù)《刑事訴訟法》第170條，人民檢察院只有對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的留置案件按照規(guī)定權(quán)限進(jìn)行立案，將調(diào)查程序轉(zhuǎn)化為審查起訴程序，根據(jù)刑訴法規(guī)定采取先行拘留措施，留置措施便自動(dòng)解除，不需要監(jiān)察機(jī)關(guān)決定解除。自動(dòng)解除模式不能與其他兩種模式并用，只能單獨(dú)使用，自動(dòng)解除模式啟動(dòng)后就不能再使用其他兩種模式了，這是由自動(dòng)解除模式立即生效所決定的。

（二）規(guī)范解除留置措施的程序

留置期限屆滿和無罪解除情形下，采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以自行決定解除留置。留置期限屆滿沒有充分的證據(jù)證明被調(diào)查人存在犯罪事實(shí)或者留置期限內(nèi)有充分的證據(jù)證明其無罪，這兩種情形已經(jīng)達(dá)不到采取留置需要滿足的條件，因而應(yīng)當(dāng)解除留置措施。在證據(jù)充分、事實(shí)清楚的前提下是比較容易判斷是否應(yīng)當(dāng)解除留置措施的，所以采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)就有能力和條件做出解除留置的決定。由于第一種情形已經(jīng)達(dá)到了留置期限，如果還需要上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可能由于審批流程繁瑣導(dǎo)致超期羈押，損害被調(diào)查人的人身權(quán)，因此采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以自行決定解除留置，但如果是上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)該留置措施的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，從而讓上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)知情，明確該被調(diào)查人不存在犯罪事實(shí)，消除對其懷疑，恢復(fù)其名譽(yù)。

對提前解除留置措施的情形，由于已經(jīng)達(dá)到犯罪程度，認(rèn)定符合解除留置的條件比較困難，因?yàn)槿绻麑⒁粋€(gè)有罪之人釋放是否會(huì)放縱犯罪，是否會(huì)影響相關(guān)案件的調(diào)查都需要嚴(yán)格判斷，一般涉及重大復(fù)雜利益考量的案件都需要征求上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，因此應(yīng)報(bào)批準(zhǔn)決定適用留置措施的上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任簽署解除留置的意見。這既能保證案件質(zhì)量，又能為下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)，保證執(zhí)法的統(tǒng)一。

對于提前解除留置措施的被調(diào)查人在解除留置措施之后對其犯罪行為是否應(yīng)當(dāng)追訴，要看《刑法》和《刑事訴訟法》是否對其設(shè)置了免予追究刑事責(zé)任的規(guī)定。《刑法》第383條和第390條第2款規(guī)定了行賄罪和貪污罪免除處罰的特冊情形，當(dāng)符合這兩種情形時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在提前解除留置措施之后不再追訴，但其他情形下的職務(wù)犯罪沒有免于追究刑事處罰的特別規(guī)定，因此對于提前解除留置措施的其他情形下的職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律的規(guī)定，明確審查是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)追究其刑事責(zé)任，保證應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的被調(diào)查人符合移送條件時(shí)及時(shí)移送檢察院審查起訴，防止遺漏犯罪。

（三）明確延長留置的“特殊情況”

《監(jiān)察法》規(guī)定的延長留置期限的“特殊情況”應(yīng)指發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)或者案情重大復(fù)雜的情況。因?yàn)榱糁檬菫榱朔奖惚O(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件、收集證據(jù)，如果三個(gè)月留置期限內(nèi)沒有收集到充分的證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)推定無罪，解除對被調(diào)查人的留置。只有當(dāng)留置期限屆滿，由于案件重大復(fù)雜或者發(fā)現(xiàn)了新的犯罪事實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要延長留置期限查清案件時(shí)，才有對被調(diào)查人重新留置、調(diào)查新罪、收集證據(jù)的權(quán)力。但是實(shí)踐中可能出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)前期初步核實(shí)的工作不扎實(shí)，導(dǎo)致沒有在三個(gè)月內(nèi)找到充分證明被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)犯罪的證據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能會(huì)以“發(fā)現(xiàn)新罪”為由來延長留置時(shí)間，因此不僅要明確“特殊情況”是發(fā)現(xiàn)新罪，還要對特殊情況進(jìn)行嚴(yán)格的審查，對無故延長留置時(shí)間的人員依法進(jìn)行懲處。

具體來說，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循延長留置期限的審批程序，省級(jí)及以下的監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要延長留置期限的，要經(jīng)過本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行集體研究再做出是否延長的決定，并且還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。根據(jù)以往監(jiān)察案件中留置期限的長短，大致可以判斷出不同種類的重大疑難案件對應(yīng)的留置期限：縣處級(jí)以上干部職務(wù)犯罪案件通常為四個(gè)月的留置期限，廳局級(jí)以上干部職務(wù)犯罪案件通常為五個(gè)月，省部級(jí)以上干部職務(wù)犯罪案件通常為六個(gè)月。監(jiān)察機(jī)關(guān)明確重大疑難的案件之后，可以針對不同的案情有針對性地延長留置時(shí)間，這樣既能充分保障被調(diào)查人的人身權(quán)，又能夠督促監(jiān)察機(jī)關(guān)提高辦案效率。

（四）增設(shè)留置必要性審查制度

借鑒刑事訴訟活動(dòng)中的羈押必要性審查，留置必要性審查制度是指由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對被留置的被調(diào)查人有無留置的必要進(jìn)行審查，對不符合留置條件的，由相關(guān)主體建議辦案機(jī)關(guān)對被調(diào)查人解除留置的監(jiān)督活動(dòng)。

留置必要性審查的程序應(yīng)當(dāng)包括受理、初審、立案、審查、結(jié)案的幾個(gè)步驟。留置必要性審查程序除了上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)外，由執(zhí)行留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被調(diào)查人及其近親屬、代理律師通過申請啟動(dòng)。申請人應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申請，并說明解除留置的理由。上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)收到申請材料后應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日以內(nèi)進(jìn)行初審，提出是否立案審查的意見。對于沒有理由或者理由明顯不正當(dāng)?shù)纳暾垼芾戆讣臋C(jī)關(guān)可以作出不予立案的決定，并以書面形式告知申請人。經(jīng)過初審，認(rèn)為可能存在不予留置的法定情形的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)后予以立案，對申請人提出的存在留置不當(dāng)?shù)睦碛蛇M(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為無留置必要的，應(yīng)當(dāng)向執(zhí)行留置的監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出解除留置的建議書，并要求該監(jiān)察機(jī)關(guān)在十日以內(nèi)回復(fù)處理情況。經(jīng)審查認(rèn)為有留置必要的，告知申請人不予解除留置，并通知執(zhí)行留置的監(jiān)察機(jī)關(guān)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為留置措施不當(dāng)?shù)膬H需向國家監(jiān)察委員會(huì)備案。

四、結(jié)語

目前有關(guān)留置措施的規(guī)定內(nèi)容過于粗略，具體標(biāo)準(zhǔn)缺失，可操作性不強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分留置措施的解除模式，細(xì)化解除留置的程序，明確延長留置的情形，在《監(jiān)察法》中增設(shè)留置必要性審查制度，從而符合人權(quán)保障要求和程序正義的基本理念。

作者簡介：李樹帥（1995-），女，漢族，山東濰坊人，單位為湘潭大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)橹袊谭ā?/p>

（責(zé)任編輯：朱希良）