基層超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的生成根源與疏解之道

羅哲

【關(guān)鍵詞】基層治理 壓力型體制 層層加碼 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理作為國家治理的重要基石，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化鏈條的重要組成部分。今年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確指出，要“堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、分步實(shí)施，向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)”。近年來中央接連提出為基層減壓降負(fù)的各項(xiàng)方針政策，但基層政府“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象在一些地區(qū)依舊普遍存在，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)帶來了一定的掣肘。

值得注意的是，“接不住”但又“必須接”是當(dāng)前基層政府所面臨的治理現(xiàn)實(shí)困境之一。基層政府面臨非常態(tài)化治理議題和常態(tài)化治理議題壓力傳導(dǎo)，往往要承擔(dān)由上級政府傳導(dǎo)而來的治理壓力。然而，限于基層治理水平和基層治理能力，基層政府往往會(huì)出現(xiàn)“接不住”的基層治理困境。與此同時(shí)，作為我國現(xiàn)行政治體制的神經(jīng)末梢，這些治理責(zé)任往往又只能由基層政府承擔(dān)，呈現(xiàn)“必須接”的治理樣態(tài)。“接不住”與“必須接”的基層治理矛盾實(shí)際上是“減負(fù)松綁”與“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”的力量交織的具象化體現(xiàn)。解決這一對矛盾，一方面要了解矛盾生成的原因，另一方面則要從減負(fù)松綁和提升基層治理能力的角度進(jìn)行疏解。

基層“接不住”和“必須接”現(xiàn)實(shí)矛盾的生成有多重因素

一是由于壓力型體制使得治理壓力向基層傳導(dǎo)。我國的行政權(quán)力呈現(xiàn)出自上而下的運(yùn)行特征，這就要求下級服從上級、地方服從中央，從而形成地方政府“向上負(fù)責(zé)”的局面。改革開放以來，各級地方政府為完成上級下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超等相關(guān)目標(biāo)，通過任務(wù)量化分解和嚴(yán)格指標(biāo)考核等手段，推動(dòng)形成了壓力型體制。這種層層壓實(shí)責(zé)任的管理體制具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，并結(jié)合行政發(fā)包制與目標(biāo)責(zé)任制，對基層政府形成了強(qiáng)大的監(jiān)督與問責(zé)壓力。壓力型體制賦予上級政府絕對的權(quán)威，在中央政府制定總體方針與戰(zhàn)略目標(biāo)后，各級政府便將目標(biāo)進(jìn)行層層分解與傳遞，并對下級政府目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。這種目標(biāo)考核以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹鳎醒胝ㄟ^管理地方政府來間接治理社會(huì)，但也一定程度上導(dǎo)致行政性事務(wù)層層下壓，基層負(fù)擔(dān)越來越重，從而形成上級向基層卸責(zé)的現(xiàn)實(shí)問題。

二是政治錦標(biāo)賽帶來的基層工作任務(wù)層層加碼。行政發(fā)包制模式下，上級政府擁有人事任免與目標(biāo)考核權(quán)力，下級政府則擁有一定程度的自由裁量權(quán)。中央政府將治理任務(wù)同時(shí)下達(dá)給多個(gè)地方政府，重點(diǎn)考察地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，并對地方官員進(jìn)行績效考核與擇優(yōu)選拔。結(jié)果考核與層層篩選的模式促使地方官員不斷提高政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以獲取比較優(yōu)勢、謀求晉升保障。在經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動(dòng)下，地方政府官員積極開展政治錦標(biāo)賽，主動(dòng)提出更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)了地方的經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)等問題。由于晉升人數(shù)向上層層減少，因此激勵(lì)效應(yīng)向下層層放大，越是靠近基層的地方，其競爭就愈發(fā)激烈。地方官員在政策執(zhí)行過程中，傾向于通過層層加碼來控制更多的政策資源，可能會(huì)存在投機(jī)或短視行為，從而造成政策制定與執(zhí)行的偏差。在“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”的雙重影響下，事權(quán)與自由裁量權(quán)逐步下放，相關(guān)考核指標(biāo)不斷增多，基層工作任務(wù)持續(xù)增加。

三是基層治理能力有待提升。基層社會(huì)是各種矛盾與問題發(fā)生以及各種關(guān)系相互交織的場域，隨著社會(huì)群體的多元化與異質(zhì)化，維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定與有序運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題，這也對基層治理能力提出了更高的要求。一方面，基層治理存在“碎片化”困境，主要表現(xiàn)為基層黨組織弱化、基層政府“懸浮化”、社會(huì)組織發(fā)育不足和基層自治消解等問題，各種類型的基層治理主體均存在自身不足，其互動(dòng)與合作較為缺乏，對資源的調(diào)動(dòng)與整合能力較差，無法形成治理合力。另一方面，基層治理存在權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為基層治理任務(wù)泛化與責(zé)任的無限擴(kuò)張，與此同時(shí)相應(yīng)的權(quán)力和資源卻主要集中于上級，形成“權(quán)力上移、責(zé)任下移”現(xiàn)象，從而大大降低了基層政府的行動(dòng)能力。

四是常態(tài)化治理與非常態(tài)化治理的情境轉(zhuǎn)換提升了基層治理難度。基層政府面臨兩種治理情境，一種是基于確定性事件的常態(tài)化治理，主要處理模式化的日常事務(wù)；另一種是基于突發(fā)性事件的非常態(tài)化治理，主要處理臨時(shí)出現(xiàn)的非日常事務(wù)。在實(shí)際工作中，由常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動(dòng)員化”失衡帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙。在常態(tài)化治理過程中，由于壓力型體制帶來的繁重任務(wù)，以及“條塊分割”導(dǎo)致的“碎片化”困境，大量的績效考核與專項(xiàng)檢查將導(dǎo)致基層政策執(zhí)行的“形式主義”。一旦面對突發(fā)性事件，常態(tài)化治理因其相對固化的規(guī)則和體制限制而失靈，就需要緊急啟動(dòng)非常態(tài)化治理。但非常態(tài)化治理的“動(dòng)員化”特征會(huì)損害常態(tài)化治理的分工基礎(chǔ)，影響條塊關(guān)系的穩(wěn)定性。這就要求及時(shí)進(jìn)行兩種治理模式的轉(zhuǎn)換，建立二者的銜接機(jī)制。為此，基層政府既要應(yīng)對上級下派的指令性任務(wù)，又要處理好緊急事件，這必將給基層治理帶來更大的考驗(yàn)。

完善基層治理要減負(fù)賦能，切實(shí)減輕基層治理壓力

一是以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，樹立正確的政績觀。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀代表了其對日常工作的看法，反映了其政治格局與黨性修養(yǎng)，會(huì)對其干事創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生重大影響。解決基層治理層層加碼的問題，必須引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。實(shí)踐證明，錯(cuò)誤的政績觀會(huì)誤導(dǎo)個(gè)人行為，導(dǎo)致地方官員優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等涉及個(gè)人利益的工作，而忽視具有重要社會(huì)效益的工作。為此，必須加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，狠抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，既要持續(xù)鞏固黨中央權(quán)威，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)對黨中央路線方針政策的宣傳教育；又要加強(qiáng)對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性鍛煉，持續(xù)深化黨內(nèi)思想政治教育，牢固樹立領(lǐng)導(dǎo)干部的“四個(gè)意識(shí)”，營造良好的政治生態(tài)。