鄂爾多斯市城鄉規劃工作開展對策

李曄琳

[摘 要] 鄂爾多斯市是內蒙古自治區重要的經濟中心，是我國重要的能源和新型化工基地，是富有民族文化特色的生態宜居城市。城鄉規劃是一項綜合性的戰略工作安排，需立足當下、統籌兼顧。通過進一步加強城鄉規劃相關工作，促進鄂爾多斯市穩健發展，為人民群眾創造良好的工作和生活環境。本文基于鄂爾多斯市發展目標和發展戰略，探討鄂爾多斯市城鄉規劃工作的開展對策。

[關鍵詞] 城鄉規劃;城市發展;產業發展;資源保護

[中圖分類號] TU984 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）21-26-5

內蒙古自治區鄂爾多斯市是我國重要的能源、新型化工基地以及以服務于能源、新型化工產業為主的科技研發、人才培訓與交易服務中心，是我國西部蒙元文化濃厚的旅游城市和地域特色鮮明的生態宜居城市。

為了深入貫徹落實科學發展觀和相關上位規劃要求，更加有效地協調指導鄂爾多斯市城市發展。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的要求[1]，以構建社會主義和諧社會為基本目標，以科學發展觀為指導，以加快轉變發展方式為主線，以“富民強市”為主旨，堅持“五個統籌”，實現“結構轉型、創新強市，城鄉統籌、集約發展”。深入實施西部大開發戰略和《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》[2]，貫徹落實蒙陜甘寧能源金三角發展戰略、呼包鄂城市群規劃等相關規劃要求，抓住城市發展機遇，全面提升城市綜合競爭力。遵循循環經濟理念，堅持節約和集約利用資源，推進節能減排，保護生態環境，保護人文資源。因地制宜，充分考慮資源富集、生態相對脆弱和發展迅猛等城市基本特征，構建適應發展模式轉型的空間布局和支撐體系。

1 鄂爾多斯市發展目標和發展戰略

1.1 發展目標和指標體系

鄂爾多斯市以建造國家戰略性綠色能源和新型化工基地、國家公共文化服務體系示范區、內蒙古自治區戰略性新興產業基地為核心，讓其成為資源型城市創新發展改革示范區、國家生態園林城市和民族文化交融的宜居宜業城市[3]。

規劃指標體系包括經濟指標、社會人文指標、資源指標和環境指標4大類25項具體發展目標（見圖1）。

經濟發展主要用GDP來衡量，衡量的類目包括GDP年均增速和服務業增加值占GDP比重。

社會人文主要從人口、教育、就業、居民收入、中心城區的公共交通和中心城區的公共服務等方面來進行評價。人口方面，參考人口規劃和城鎮化水平。教育方面，以高中階段教育毛入學率作為評價指標。就業方面，參照城鎮登記失業率。居民收入主要看人均可支配收入，包含城鎮居民和農牧居民。中心城區的公共交通方面，主要看人民的公交出行率。中心城區的公共服務方面，主要從人均文化公共服務設施用地面積、人均教育公共服務設施用地面積、人均醫療公共服務設施用地面積、人均體育公共服務設施用地面積和人均避難所面積等項目的數據來評價[4]。

資源類主要考察水資源與能源。水資源方面的考核主要看地區性可利用水資源、萬元工業增加值耗水量及再生水回用率。能源方面主要看單位GDP能耗下降值[5]。

環境類指標考核主要從生態、水環境、大氣環境、固態廢物4個角度出發。其中，生態角度主要看城市綠化覆蓋率，水環境角度包括城鎮污水集中處理率和化學需氧量，大氣環境角度包括全年城市環境空氣質量好于或達到二級標準的天數、二氧化硫排放量，固體廢物的考核將從生活垃圾無害化處理率和工業固體廢物綜合利用率出發。

城市發展指標體系關系如圖2所示。

1.2 發展戰略

1.2.1 結構轉型，推動經濟結構戰略性調整。一是轉變經濟發展方向。促進本地優勢特色產業大型化、集約化發展，推動產業升級由初級產品向高端產品轉型;加快發展以文化旅游為重點的消費產業，推動經濟增長由資源開發向消費拉動轉型;發展先進制造業和生產性服務業，推動產業格局由資源型產業為主向資源型產業和非資源型產業協調發展轉型;著力發展中小企業，發展勞動密集型產業，增加居民就業崗位;提高自主創新能力，推動經濟增長動力由自然要素支撐向創新驅動轉型[6]。

二是加快產業結構轉型升級。堅持“循環、綠色、清潔、低碳、集約、高效”發展理念，調整產業結構，推進煤炭工業提質增效、電力工業規模發展、煤化工集群發展，培育非資源型產業、文化產業和服務業，構筑戰略性新興產業為引領、能源化工產業為主導、先進制造業為支撐、現代服務業為重點的多元發展、多極支撐的現代產業體系。

三是增強鄂爾多斯市自主創新能力。努力增強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力;推進科技基礎設施、創新平臺和創新載體建設，加強核心技術和共性關鍵技術研發;強化科技和人才支撐，加快建設科技體系，加強高素質人才隊伍，構建以市場為導向、企業單位為主體、產學研相結合的開放性區域創新體系;鼓勵地方科研單位與國家級科研院所展開科技合作。

1.2.2 改善民生，推動社會和諧發展。一是堅持富民與強市并重，富民優先。合理調節收入分配關系，努力實現城鄉居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，使發展成果惠及人民[7]。

二是加強鄂爾多斯市公共基礎設施建設，大力發展教育、醫療衛生及文化體育等社會公共事業，打造具有先進設施、合理布局、配套齊全與功能完善的公共服務體系。

三是建立覆蓋城鄉的社會保障體系，擴大保障的覆蓋范圍，加大各項投入力度，全面提高保障水平。實施新農村社會養老保險制度，進一步完善城鎮養老、基礎醫療、群眾失業、員工工傷和人們生育等保險制度。完善最低保障、困難救助等制度體系，加大扶貧力度，保障低收入和困難群體的基本生活;加大城鎮保障性住房建設力度，構筑多層次住房保障體系。

1.2.3 城鄉統籌，構筑城鄉一體化發展的新局面。一是加快旗府所在地和產業重鎮建設，提升小城鎮發展內涵。集中打造副中心城市，促進大型城鎮發展，發展沿河城鎮，強化綜合承載能力，集聚吸納、公共服務和輻射帶動能力。

二是有序轉移農牧區人口。確保禁止開發區的農牧業人口實現全部轉移，優化開發區和限制開發區只保留滿足農牧業發展需要且不超過生態承載能力的人口。穩妥推進城鄉戶籍制度改革，為農牧民進城就業落戶創造條件。

三是加快建設新農村、新牧區。按照區域化布局、產業化經營、規模化生產、社會化服務的要求，推進土地和草牧場承包經營權流轉，建設一批沿河地區的現代農牧業集中發展區。堅持大集中小集聚，優化村莊布局，提升牧區生產生活條件[8]。

四是統籌相關部門分配城鄉科技、教育、醫療、體育等社會資源，構建城鄉一體化、均衡化、普惠型社會公共服務體系。

1.2.4 區域協調，加強與周邊地區的跨界合作。一是加強與呼和浩特市協調發展。促進準格爾旗—托克托縣跨界協調，重點加快大路—托克托—清水河工業集中區的建設;加強煤化工、生物制藥、冶金、建材等方面的合作;共同建設區域性交通基礎設施，加快呼和浩特—包頭—鄂爾多斯—準格爾—呼和浩特城際快速鐵路和黃河大橋的建設;共同保育黃河生態廊道。

二是加強與包頭市協調發展。促進包頭—達拉特旗跨界協調，重點加快土右—達拉特旗工業集中區的建設;鼓勵達拉特旗、杭錦旗承接包頭市勞動密集型產業轉移，同時作為包頭城市后花園，加強與包頭市旅游合作，促進包頭市產業升級;共同建設區域性交通基礎設施，加快黃河大橋的建設，共同建設維護呼和浩特—鄂爾多斯成品油管道、長呼輸氣管線復線;共同保育黃河生態廊道。

三是加強與巴彥淖爾市協調發展。促進獨貴塔拉鎮—烏拉山鎮、巴彥高勒鎮—巴拉貢鎮兩個地區跨界協調，大力建設杭錦旗能源重化工基地和巴拉貢創業園、蒙牛高科技經濟園，依托城鎮推進生活和生產服務配套建設;加強沙漠旅游合作;共同建設區域性交通基礎設施，加快黃河大橋建設，共同建設包臨輸氣管線;共同保育黃河生態廊道。

四是加強與烏海市協調發展。推進鄂爾多斯西部地區城鎮與烏海市一體發展，共同建設組合型區域性中心。加快西來峰—棋盤井工業集中區、千里山—蒙西工業集中區的建設，引導人居空間向環湖地區靠攏;加強煤化工、鹽化工、冶金、建材和旅游業合作;共同建設維護銀川—烏海—臨河成品油管道、長烏臨輸氣管線;共同保育黃河生態廊道及陰山山脈生態廊道，共同建設和維護三北防護林、西鄂爾多斯自然保護區。

五是加強與阿左旗協調發展。共同保育黃河生態廊道，共同建設維護三北防護林。加強與寧夏回族自治區靈武市協調發展。加強鄂托克前旗上海廟工業園區與寧夏寧東能源化工基地的聯系，共同建成具有國際先進水平的、環保型國家大型能源化工基地。

1.2.5 優化環境，改善區域生態環境質量。全面推進鄂爾多斯市生態文明建設，打造城鄉生態保護發展機制。完善落實“三區”規劃，加強草原生態保護與建設，堅定不移實施禁牧、休牧和劃區輪牧政策，建立健全公益林、草原生態補償機制;加大沙地沙漠和水土流失治理力度，推廣實用技術和模式，加大水土保持重點工程建設規劃實施力度;加強環境綜合整治，加大水、大氣等污染防治工程建設，提高環境監管能力，完善管理體系;把握好重點生態工程建設，輔助生態自然修復，推進節能減排工作進展，淘汰落后產能，構建良性循環的城鄉生態安全體系[9]。

改變城鄉空間資源的使用方式，高效、綜合利用資源，從資源開發入手開展環境保護工作。全面規劃資源環境承受能力，協調處理經濟發展與生態保護之間的關系，爭取實現人民安居樂業、各類生產高速發展、生態系統平穩發展。進一步管理資源開發，規范開發秩序。強化科技方面的應用，向企業推廣先進技術，如節約水資源的技術、煤礦脫硫技術、一氧化碳捕捉技術，最大限度地降低工業發展對生態環境的影響。發展各類循環經濟，提高水土資源與礦產資源的利用率，促進資源自開采與加工的源頭向綜合利用、精加工升級，形成可持續的生產方式，促進鄂爾多斯市經濟與資源環境協調發展。

2 鄂爾多斯市城鎮化空間發展戰略

2.1 城鎮化發展戰略

堅持走“量”“質”協調統一的城鎮化道路。在提高城鎮化水平的同時，重點提高城鎮化發展質量，真正實現“富民強市”的發展目標[10]。

加快城鎮化發展動力的轉變。由工業化發展的單一動力向由工業化和服務經濟共同推動的多元動力轉變，增強城鎮化發展動力[11]。

采取中心集聚的城鎮化策略。引導人口向中心城區集聚，提高中心城區首位度[12]。

協調工業化與城鎮化發展。以工業化作為城鎮化發展的驅動因素，以城鎮化建設作為工業化推進的支撐保障，加快產業向園區、基地的集中，完善周邊城鎮的服務功能，將其打造成園區和基地重要的生活服務配套基地。

加快農村牧區人口轉移，只保留生態環境可承載的且滿足農牧業生產需要的農牧人口，合理、有序引導轉移出來的農牧民向城鎮集聚。

2.2 城鎮空間發展戰略

2.2.1 中心集聚。加快現代化區域中心城市建設，完善與提升城市功能。構筑彈性有序的空間結構，支撐中心城區的增量擴張與功能提升。

2.2.2 沿邊帶動。加強與呼和浩特、包頭、巴彥淖爾、烏海、陜西榆林及寧夏銀川等周邊地區的協調發展，依托沿邊重要運輸通道，打造沿邊發展帶，構筑市域全方位的開放格局，實現由內向發展向開放帶動的轉變[13]。

2.2.3 基地推進。加快園區的基地化建設步伐，構筑以自治區級園區為中心，以市級、旗級產業園區為節點的產業布局體系，整合基地與周邊城鎮協調發展，構筑市域工業化與城鎮化統籌發展的重要節點。

2.2.4 一體發展。依托市域“十”字發展軸（包西發展軸和榮烏發展軸），加強外圍基地與中心城區協調發展，為做大做強中心城區和完善外圍基地的功能提供支撐。

3 鄂爾多斯市產業發展引導

3.1 第一產業發展引導

全面調整農牧業結構，在現代農牧業發展中堅持“特優、高效、生態”原則。堅持投入集約化、管理信息化、經營產業化、耕作機械化，主動推進農牧業產業化進程。依托國家土地整理和農業綜合開發項目，開展合理有序的土地流轉，擴大現代農業土地規模經營面積，加快建設沿河現代農牧業示范基地，推動現代農牧業區域模塊化發展。加強農牧業的溯源管理，保障生物醫藥、生物能源等工業發展的原材料充足，支撐特色化服務業發展，維持生態平衡[14]。

3.2 第二產業發展引導

全面推動資源深加工產業發展，打造資源開發、資源綜合利用、資源深度加工轉化、新能源開發利用四大優勢特色產業，建成四大功能的國家級戰略性綠色能源和新型化工基地：集國家能源供應基地、新型煤基化工技術示范及生產基地、新能源開發利用示范基地、高碳能源低碳利用示范基地。進一步發展先進制造業，以發展汽車及裝備制造、陶瓷、PVC深加工、氧化鋁及深加工產業為核心，形成國內領先的產業集群，形成空間上集聚發展及上下游緊密連接的先進制造業產業格局。推動戰略性新興產業發展，重點關注新醫藥、新材料、新一代信息技術產業等戰略性新興產業，建設可再生能源產業園區，建造我國西部地區重要的戰略性新興產業示范基地。提升傳統優勢產業，即重點發展羊絨服裝與綠色農畜產品加工產業，優化企業技術裝備水平，提升產品競爭力，擴大產業規模。

3.3 第三產業發展引導

加快傳統服務業的改造步伐，大力發展現代服務業，將鄂爾多斯市打造成輻射晉陜蒙的高端服務業中心。優先發展金融貿易、教育培訓、科技研發、文化創意、現代物流和會展經濟為主的生產性服務業，支持鄂爾多斯市及周邊地區產業發展與結構升級。重點發展以商貿服務、社區服務、休閑旅游、房地產業為主要內容的生活性服務業，完善城市功能。提升鄂爾多斯文化產業園、蒙古源流文化產業園、世界民族文化園的建設效率，推動文化旅游業、文藝演出業、文化娛樂業、文化產品業、廣告會展業、創意產業和體育業發展，加快國家公共文化服務體系示范區建設。注重發展旅游產業，全面規劃沙漠旅游、生態旅游、草原文化旅游、農業觀光旅游，讓鄂爾多斯市成為我國西部特色旅游基地。

4 鄂爾多斯市資源節約、利用與保護目標

4.1 水資源保護與開發利用目標

堅持開源、節流、保護并重的原則，加快建設一批重大水源工程，保障水資源供給;提高全社會節水意識，建設節水型社會，提高水資源利用效率，促進水資源可持續利用[15]。

通過水資源供需平衡及承載力分析，近期水資源總量可滿足經濟社會發展需要;遠期將面臨水資源供給緊張局勢，在采用保證現有引黃水指標、提高再生水回用率、加強農業節水改造、調整工業產業結構、提高工業用水循環利用率等措施的基礎上，積極爭取額外的黃河引水指標，加強跨界水資源協調和水權置換，確保未來全市的水資源保障能力。

具體的水資源保護與開發利用策略如下：加強飲用水源地保護，保護水源地生態環境;加強水利基礎工程建設，優化水資源配置;加強各行業節水能力，提高用水效率;開拓非常規水源利用，加快污水資源轉化利用;健全水資源管理體制，建立相適應的水價體制。

4.2 土地資源保護與開發利用目標

進一步優化土地利用結構與空間布局，大幅度提高土地資源的集約化利用水平和綜合利用效益，土地利用方式由粗放單向型、外延擴張型向集約循環型、內涵挖潛型轉變。全市基本農田面積保持穩定。

具體的土地資源保護與開發利用策略如下：正確處理煤炭開采與城市建設的關系，合理劃定禁采區，應留足城市發展空間，確保城市建設安全;加強土地整理，統籌城鄉土地利用，建立土地流轉機制;嚴格保護耕地，保障全市范圍內基本農田面積穩定;開發與治理結合，合理開發未利用土地資源;整治生態敏感區，包括自然保護區、水源保護區、河流濕地、林地和水土流失區等。

4.3 能源保護與開發利用目標

建設清潔節能型城市，強化節能減排措施，建設多元化能源供應體系。各重點用能企業主要產品單位能耗達到或接近同期國內、自治區內先進水平;主要耗能設備能效達到國家規定的指標要求，新增主要耗能設備能源效率達到或接近國內、自治區內先進水平。

具體的能源保護與開發利用策略如下：優化產業結構，轉變發展方式;加快技術革新，提高能源利用效率;加強新能源、清潔能源利用;發展節能社會建設。

5 結語

本文從鄂爾多斯市的城市性質和職能出發，分別從城市發展和城鎮化發展2個宏觀角度出發闡述了鄂爾多斯市開展城鄉規劃工作的開展方向。

參考文獻

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