“掌舵”型政府理論視角下公共物品供給中政府角色的研究

尉韓旭

摘 要：隨著實踐進步，公共物品供給除了傳統(tǒng)的政府供給形式外，私人部門涉足公共物品領(lǐng)域的范圍逐漸擴大。本文在“掌舵”型政府理論的基礎(chǔ)上，研究得出在建設(shè)Z市Q公園這一公共物品中政府所扮演的主導(dǎo)決策、引入市場機制等角色。根據(jù)調(diào)研結(jié)果及相關(guān)理論，總結(jié)出在公共物品供給中，完善的政府角色所應(yīng)包含的四項內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：公共物品;“掌舵”型政府;公私合作;政府角色

一、理論基礎(chǔ)

（一）企業(yè)家政府。奧斯本在《改革政府》一書中提出了“掌舵”型政府理論。理論認(rèn)為政府應(yīng)集中精力“掌舵”而非“劃槳”，將“劃槳”交由私人部門進行，引入市場競爭提高行政效率，同時保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的環(huán)境。

（二）掌舵型政府的角色期待。按奧斯本企業(yè)家政府的“掌舵”理論，政府在提供公共物品中扮演的角色期待有以下三個方面：（1）政府的中心工作是“掌舵”。也就是政府主要職責(zé)應(yīng)是進行事關(guān)社會全局的綜合性決策。（2）公共服務(wù)社會化。政府應(yīng)將公共服務(wù)的決策與執(zhí)行分開，引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務(wù)社會化。（3）政府行為受顧客驅(qū)使。掌舵型政府往往追求的是滿足顧客需要，而不是官僚政治集團的需要。

二、Z政府在Q公園建設(shè)中的角色研究

（一）公共物品供給的決策主體。Z市政府進行Q公園建設(shè)決策的目的，一是住宅區(qū)在此片區(qū)域（以下簡稱新城區(qū)）聚集，居民數(shù)量快速增加，對良好生活環(huán)境需求凝聚融合，形成新的區(qū)域公共訴求。二是，伴隨城區(qū)擴張和城市建設(shè)規(guī)劃相應(yīng)延申，環(huán)境治理成為新城區(qū)建設(shè)的首要利益訴求。二者共同組成了新城區(qū)環(huán)境治理的社會公共利益。

Z市政府于2006年出臺《Z市城市總體規(guī)劃（2006-2020）》，決定開發(fā)建設(shè)新城區(qū)。《規(guī)劃》中明確提出將在新城區(qū)北端建設(shè)休閑公園的建設(shè)目標(biāo)。為提高行政效率，2013年政府經(jīng)過部門融合重組，成立“Z市新城區(qū)開發(fā)建設(shè)辦公室”，統(tǒng)一負責(zé)新城區(qū)的開發(fā)建設(shè)工作。同年，新城區(qū)休閑公園建設(shè)成為重點工程項目被正式提上建設(shè)日程。

綜合上述可以看出，Z市政府根據(jù)新城區(qū)區(qū)域公共利益訴求的集中選擇以及城區(qū)開發(fā)的公共需要，通過政策方式確定了具體的公園建設(shè)目標(biāo)和相關(guān)規(guī)劃，在公共物品供給中起到了決策主體的作用。

（二）引入市場機制。1.公私合作的組織者。Z市政府在建設(shè)Q公園過程中，作為公共物品的供給者，在生產(chǎn)過程中主動引入了私人部門進行具體施工建設(shè)。在此公園建設(shè)過程中是存在“公私合作”形式的。即政府這一公共部門將公共產(chǎn)品的“供給”和“生產(chǎn)”分離，在“生產(chǎn)”過程中同企業(yè)等私人部門合作建設(shè)，政府通過財政購買的方式使企業(yè)能夠在生產(chǎn)公共物品中獲得盈利，而企業(yè)需要在政府提出的公園建設(shè)的目標(biāo)和要求內(nèi)開展相關(guān)工作。2.引入市場競爭機制。對于公園建設(shè)的各方面工程，為最大程度提高資源配置效率和工程實施實際效益，Z市政府在選擇公司進行工程建設(shè)時，通過“招標(biāo)”方式引入了市場競爭機制。

在招標(biāo)過程中的市場競爭體現(xiàn)在，由于政府擁有對公司進行公共物品生產(chǎn)準(zhǔn)入的決定權(quán)，因此同行業(yè)或同類型公司在進行公園建設(shè)競標(biāo)中存在競爭關(guān)系。如此能夠激勵相關(guān)企業(yè)充分提高生產(chǎn)效率，拿出更優(yōu)質(zhì)的競標(biāo)方案獲得競爭優(yōu)勢，使這一過程能夠充分提高資源配置效率。

（三）對工程實施進行監(jiān)督管理。在Q公園建設(shè)過程中，Z市政府雖將公共物品的生產(chǎn)職能交由私人部門進行，雖然其沒有直接參與生產(chǎn)，但依舊對項目的施工進展進行監(jiān)督管理，保證工程質(zhì)量和工期按時完成。

然而筆者發(fā)現(xiàn)，Z市政府在公共物品供給中履行監(jiān)督職責(zé)主要集中在公園項目施工過程中對企業(yè)的監(jiān)督，而對于在項目招標(biāo)、驗收、投資等政府行為中，僅存在內(nèi)部預(yù)決算核算和審計監(jiān)督，外部的社會公眾監(jiān)督缺失。

（四）滿足“顧客”需求。掌舵型政府理論認(rèn)為，政府進行公共物品的供給應(yīng)滿足顧客需求，追求社會效益最大化。前文提到，Z市政府進行Q公園建設(shè)的決策中是考慮了區(qū)域民眾的公共訴求，一定程度上可以體現(xiàn)政府“追求社會民眾需求的滿足”。然而在Q公園項目完工驗收后，對于公園是否帶來了較為積極的社會效益方面，政府缺少相關(guān)評估，對公園項目的評估僅僅是政府內(nèi)部的審計和核算。說明Z市政府在提供公共物品中并未以追求“顧客需求”滿足為導(dǎo)向。

三、構(gòu)建公共物品供給中完善的政府角色分析

（一）明確公共物品供給的主導(dǎo)地位。盡管公共物品的供給主體不只是限于政府主體一個，但政府作為決策公共物品供給的主體地位卻是十分明顯的。首先，政府在公共物品供給中具有決策的主體作用。根據(jù)市場失靈理論，競爭性的市場機制不能達到公共物品供給的帕累托最優(yōu)，因此就需要政府部門根據(jù)社會偏好決策公共物品供給的種類和目標(biāo)。其次，公共物品常常可以提高社會福利水平。政府進行公共物品的供給可以使社會內(nèi)全體成員在同等收入水平下，提升福利水平。

（二）引入競爭機制，理清公私合作的界限。公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域的公私合作的模式也改變了政府傳統(tǒng)的生產(chǎn)者和供給者合二為一的角色，將其生產(chǎn)職能和供給職能分離。在分離的過程中，在針對某一公共物品和服務(wù)的具體數(shù)量、質(zhì)量等指標(biāo)達成共同表示的基礎(chǔ)上，政府通過項目招標(biāo)、市場準(zhǔn)入、財政購買的參與和支持方式構(gòu)建雙方的供給和生產(chǎn)關(guān)系，而非完全交由民眾選擇私人部門。

（三）加強監(jiān)督管理力度。和掌舵型政府理論不同的是，當(dāng)前政府依然保留著對公共物品生產(chǎn)的統(tǒng)籌組織和監(jiān)管職能。在開展公私合作的過程中，首先，應(yīng)通過政府購買、社會融資等方式保證私人部門的生產(chǎn)驅(qū)動力;其次，政府需要通過招標(biāo)、特許經(jīng)營等方式嚴(yán)格規(guī)范公共物品生產(chǎn)者的準(zhǔn)入條件;最后，在生產(chǎn)過程中要對私人部門的生產(chǎn)效率和質(zhì)量進行合理有效的監(jiān)管。同時政府針對自身加大監(jiān)督管制力度可以有效避免提供公共物品過程中的尋租行為、低效率行為、偏好選擇偏離公共利益等政府失靈現(xiàn)象。

（四）發(fā)揮社會公眾在公共物品供給中的作用。掌舵型政府理論認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)滿足顧客需求。作為一個涉及眾多公民公共利益的公共物品，其供給過程涉及公共決策和公共選擇，必然少不了社會民眾的積極參與。

這種公民產(chǎn)生需求，政府負責(zé)提供的方式，其目標(biāo)就是滿足公民的這些需求以便他們將會對政府的績效做出有利的評價。建立完善的政府績效評估體系，設(shè)立“社會效益”評估等指標(biāo)，向公民強調(diào)政府正在盡職盡責(zé)的績效測量標(biāo)準(zhǔn)和效率指標(biāo)，引導(dǎo)民眾參與，為進一步提升民眾參與社會治理打下基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

當(dāng)前政府在提供公共物品中保持著決策的主體地位，而決策中能夠依據(jù)社會公共利益訴求進行偏好選擇;同時政府在公共物品的生產(chǎn)過程中引入了市場機制，作為公私合作的組織者提升生產(chǎn)效率;公共物品生產(chǎn)過程中，政府履行監(jiān)督管理職能，而并非完全放棄生產(chǎn)參與。綜上，公共物品供給中政府的完美角色應(yīng)當(dāng)包含保持主導(dǎo)地位、理清公私合作界限、發(fā)揮社會公眾在公共物品供給中的作用和加強監(jiān)督管理。只有公共物品的供給能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的最高效率，同時極大滿足公眾需求并與之很好地適應(yīng)，我們說這個政府才是合理完美的政府，其合法性才更加堅實，這個社會也才能更加和諧發(fā)展。

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