我國民辦養老院的動態監管調整機制研究

摘 要：我國已經進入老齡化社會，對于數量眾多的老年人如何安置成為我們面臨的一大難題。民辦養老院的出現為我們解決這個問題提供了新途徑，但是對于這個新事物，如何讓它在政府的有序引導下發揮出作用，讓老年人能夠安度晚年，成為我們思考的重點。本文就是從設立民辦養老機構的動態監管角度出發，為民辦養老機構的運營設立一套規則，讓它在規則內自由發展，為我們解決社會養老問題作出貢獻。

關鍵詞：民辦養老機構;政府;監管

一、問題的提出

我國已經逐漸進入老齡化社會，老年人的不斷增加使得養老問題成為一個亟待解決的重要問題，而目前我國的養老體系主要分為家庭養老和社會養老，但由于社會生活的不斷加快，子女不可能整體守候在老人身邊照顧，解決老年人的孤獨感，家庭養老的職能越來越弱化，老年人的照顧和護理問題突出，需要有能夠提供多層次，多樣化的養老服務的機構，養老機構就應運而生。養老機構根據設立主體劃分為公立養老機構和民辦養老機構，本文探究的主要是民辦養老機構。而我國只規定了養老機構的概念，在2013年6月28日公布的《養老機構管理辦法》第二條中規定：本辦法所稱養老機構是指按照《養老機構設立許可辦法》設立并依法辦理登記的為老年人提供集中居住和照料服務的機構。對于民辦養老機構不同的文件給出了不同但相似的含義，例如陜西省的《民辦公益性養老機構建設補助資金管理辦法》中規定民辦公益性養老機構是指公民、法人和其他組織興辦，并在民政部門許可登記，為老年人提供集中居住和照料服務的機構。[1]《蘇州市民辦養老機構管理辦法》中指出民辦養老機構是指國家機構以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養、生活照料、康復護理等養老服務的機構。[2]但是目前我國的民辦養老機構卻存在著很多問題，導致其本該是非營利性的組織變得唯利是圖。

二、現行監管制度存在的問題

（一）立法不完善， 可操作性差

1.只有原則性的規定，政府監管操作不力。我國的《老年人權益保障法》雖然對目前的養老需求問題進行了規定，但對于相關問題的解決沒有配套性的措施，許多法條都還只是原則性的、系統性的問題，缺乏可操作性。而且關于養老機構的部門規章也只有《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》這兩部加起來不過六十七條的規章，對于復雜多變的實際生活來說是遠遠不夠的，對于很多問題都只是原則性的規定，可操作性都不強。

2.缺少長期護理的保障。我國民辦養老機構，特別是城郊地區的，大部分的護理人員都是下崗職工和農民工，沒有受過專門的護理培訓，整體素質偏低，缺乏護理技能和職業道德，因此造成了很多虐待老人的事件發生。直至2013年民政部門出臺的《養老機構設立許可辦法》才對養老機構中的護理人員進行相應的規定，該文件中的第六條明確規定了設立養老機構必須有與開展服務相適應的管理人員、專業技術人員和服務人員;第十二條規定必須提交管理人員、專業技術人員、服務人員的名單、身份證明文件和健康狀況證明。這些規定對提高護理人員的整體素質，保障老年人的生活都有著積極的意義。但是我國的護理人員本身不足，有資質的更是不足10萬人，加之護理人員的薪酬待遇不高、勞動強度大、工作環境差等原因，越來越少的人愿意去從事護理工作，護理人員的流動性大，長期護理得不到保障。

（二）監管制度不完善，監督難以落到實處

1.監管主體多元，浪費行政資源。根據《老年人權益保障法》、《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》三部主要法律可知，至少有民政部門、衛生行政主管部門、消防部門、食品安全部門等等有關部門依照職責對民辦養老機構進行管理，理論上說這是可行的，能夠讓民辦養老機構在運營過程中有序發展。但是在實踐中，各個部門都或多或少的存在著監督范圍不明確的問題，加之各個部門之間缺乏溝通，都從自己部門的利益出發，各自為陣，因此出現了不少管理重合區和管理盲區。整個監督系統沒有形成一個分工明確，井然有序的運行模式，造成了有些問題多方管理，有些問題無人問津，特別是難處理、容易得罪人的問題，各個部門更是互相踢皮球，讓老百姓的問題得不到解決，更是造成了行政資源極大浪費，政府的權威和公信力不斷下降。

2.事前審查不完善。由于設立養老機構沒有前置審批，但想辦證，就必須有消防、環保和餐飲等部門的審批通過意見。而按照這些部門的相關規定，民辦養老機構要想取得設立資格，必須花費巨額資金在硬件設施上，而在很多地區養老機構大多位于村鎮，負責人多是農民和退休工人，資金并不充裕，不能提供大量資金。養老機構不能合法，但是又還在運營。還有就是服務標準沒有納入設立前的審查中。雖然各地都有自己的服務標準，例如陜西省的《陜西省社會養老服務機構服務質量基本規范》。但對于沒有達到服務標準的機構如何處理，目前只有2013年7月1日起實施的《養老機構管理辦法》的第三十三條規定了“由實施許可的民政部門責令改正”，而對于如何改正，改正不合格的又該怎么辦，法律只對負責人員有規定，而對于養老機構如何整治沒有明確規定。

3.監督環節單一，運營監管不足。我國目前對于民辦養老機構的設立嚴于運營，往往設立之后就放任其發展，只當其出現問題之后再來治理。真正完善合理的監督程序應當是事前、事中、事后都監管。事前做好措施防止問題發生，事中快速處理避免問題惡化，事后處罰反省以免問題再次出現，對受損害方加以補償。但目前我國的監管模式就是重事后，輕事前和事中，導致很多原本可以避免的問題出現并造成了很嚴重的后果。只注重事后的懲治，而忽視事前的預防和事中的調控，使得監管主體陷入了只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的尷尬局面。

三、完善我國民辦養老機構的動態監管調整機制

（一）保障長期護理，提高服務水平

1.提高護理人員的薪金，保障長期護理。政府應該政策鼓勵年輕人到民辦養老機構工作，激勵他們報考有關護理專業，為民辦養老機構提供護理人才。對于社會上愿意參與護理的人士可以進行專業培訓。在戶口、住房、教育等方面給予護理人員政策優惠，增強護理專業的吸引力。在資金方面，給予護理人員更多補貼，提高其薪金，解決其后顧之憂。同時政府可以與學校合作，設立人才培訓基地，為養老機構不斷提供新人才，留住骨干人才。法律也應向護理人員傾斜，改善其勞動環境和勞動條件，降低勞動強度，為護理人員提供良好的休息場所。這樣能夠讓護理人員保持良好的狀態，為入住的老年人提供更加舒適的服務，有利于保障長期護理，為民辦養老院樹立良好的形象，提高民辦養老機構的公信力。

2.擴大養老事業的資金來源。穩定，充足的資金支持是促進民辦養老機構持續發展的重要保證。首先要增加各級政府對于民辦養老機構的資金投入，明確劃分各級政府的財政責任，建立完善的資金投入監督機制，保證對民辦養老機構的資金補貼落到實處，專款專用，保障民辦養老機構的持續發展。同時也要拓寬融資渠道，促進民間資本的參與，充分調動慈善機構、社會團體等社會力量的積極性，盡可能多地拉動公司法人對民辦養老院的資金支持，也可利用銀行貸款、市場融資等方式延伸民辦養老機構的資金鏈條。

（二）完善監管制度

1.明確職責，避免推諉。建設標準化監管體系，對監管程序進行全方位的細化和完善，解決好誰監管、怎樣監管和監管的內容等現實問題，并對外公布。這樣既明確了各部門之間的責任劃分，又有利于社會公眾對政府監管的監督。監管體系中應當包括監管主體、監管范圍、監管標準、監管責任等，民政、衛生、消防等部門應當嚴格按照該體系對民辦養老機構進行分級分類的監管，可以對其進行風險監測、應急預案實施能力的監測等。我國對于民辦養老機構的主管部門是民政部門，民政部門應該負責對各個部門的監管和總的指揮，其他部門在自己的職責范圍內履行職責，并向民政部門作出相應的報告。例如，民政部門在每年年初對衛生、消防、食藥等部門作出相應的工作安排，如果這些部門在履行職責時出現了問題，民政部門可以對其作出處罰，或者提交其上級處理。在年末時，各部門就這一年在民辦養老機構方面的職責履行向民政部門報告，也就是說在整個監管過程中應當以民政部門為主，其他部門應當配合民政部門對民辦養老機構進行監管。各部門在監管過程中，從監管的準備工作到監管結果的產生這整個過程都應當嚴格遵循監管體系的操作標準進行。通過監管體系的建設，完善從程序到操作的完整步驟，實現對民辦養老機構的動態監管。

2.加強事前審查，強化形式審查和實質審查，設立前置審批程序。形式審查主要是書面審查，《養老機構設立許可辦法》第十二條[3]規定民辦養老機構應當向有關部門提交相應的文件，來證明其有能力保障居住的老年人能夠健康生活。但由于形式審查不審查申請文件信息的真實性，政府對于民辦養老機構的信息掌握來源單一，在監管過程中可能會因為信息虛假而導致監管疏忽，因此在現有形式審查的基礎上也應當加強對民辦養老機構的實質審查，即實地考察。在民辦養老院開始營業前對其進行實地審查，如不符合標準，限期整改，整改之后還不符合標準的，不允許其設立，避免出現無證經營的狀況。除了審查設立養老機構必須的消防、衛生、食品等，還要注意審查服務標準。首先立法上要統一標準，將養老機構劃分為不同等級，最低等級的也要能夠保障老年人的日常生活需要和身心健康。

3.注重事后監管，避免危險發生。目前民辦養老機構問題的頻頻出現，主要原因是違法成本低，讓違法者有恃無恐，法律沒有起到威懾的作用，因此應當建立聯合懲戒機制，加重違法成本。除了民政部門外，還應當聯合環保、衛生、消防等相關部門在不違反本部門的規章制度的基礎上相互配合，對出現問題的民辦養老機構進行聯合處理，增加民辦養老機構的違法成本。對于民辦養老機構的主要負責人也應當處罰，采取機構和負責人的雙處罰制度。在處罰機構和主要負責人的基礎上還應當建立民辦養老機構的信用檔案，對于出現問題的民辦養老機構進行信用約束，并根據整治措施和事后態度等給予加重、減輕、免除處罰等措施。對于沒有出現問題的民辦養老機構，根據日常運營情況、硬件設施、社會評價和入住老年人的幸福感等分為不同的登記，對于不同等級的民辦養老機構采取不同的激勵機制，給予不同的優惠政策。

（三）建立養老糾紛解決機制

民辦養老機構與入住老人的糾紛不斷發生，雙方各執一詞，互不相讓。有時候養老機構沒有過錯，為了養老機構的名譽，也會賠償，長此以往，不利于民辦養老機構的發展。因此，應當建立養老糾紛解決機制，讓老年人在權利受到侵害時得以救濟，也不讓民辦養老機構蒙受不白之冤。首先，民政部門應當盡快出臺與認定養老機構責任事故相關的文件，明確養老糾紛的責任劃分和解決方式。該文件應以入住養老機構的老年人的不同類型劃分責任認定方式，例如對于行動正常，意識清楚的老年人，在認定事故責任時采用過錯責任。對于無正常行為能力的老年人，對民辦養老機構采用無過錯責任。其次民政部門在2016年11月7日公布了《養老機構服務合同（示范文本）》，該文本明確了雙方的權利義務，各養老機構應當根據自身實際采用，這樣在糾紛發生時可以有效梳理雙方的責任歸屬。最后，對于養老糾紛，不光可以訴諸法院，還可以尋求政府監管部門的幫助，在我國主要是各級民政部門。當然，若民政部門不認真履行職責，或者當事人對民政部門的決定有異議，可以依照行政程序申請行政訴訟或者行政復議。

四、總結

每個人都會老去，一個安全舒適的養老之處是每個人都希望的，因此，對民辦養老機構建設動態監管調整機制，促進民辦養老機構的持續健康發展是政府實現全心全意為人民服務宗旨的重要方式，也有利于提高政府公信力，維護老年人的利益，幫助我國順利的應對老齡化社會。

注 釋

[1] 《陜西省民辦公益性養老機構建設補助資金管理辦法》第2條：“本辦法所稱的民辦公益性養老機構是指公民、法人和其他組織興辦，并在民政部門許可登記，為老年人提供集中居住和照料服務的機構。”

[2] 《蘇州市民辦養老機構管理辦法》第2條：“本辦法所稱民辦養老機構，是指國家機構以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養、生活照料、康復護理等養老服務的機構。”

[3] 《養老機構設立許可辦法》第12條“ 申請設立養老機構，應當向許可機關提交下列文件、資料：（一）設立申請書;（二）申請人、擬任法定代表人或者主要負責人的資格證明文件;（三）符合登記規定的機構名稱、章程和管理制度;（四）建設單位的竣工驗收合格證明，衛生防疫、環境保護部門的驗收報告或者審查意見，以及公安消防部門出具的建設工程消防設計審核、消防驗收合格意見，或者消防備案憑證;（五）服務場所的自有產權證明或者房屋租賃合同;（六）管理人員、專業技術人員、服務人員的名單、身份證明文件和健康狀況證明;（七）依照法律、法規、規章規定，需要提供的其他材料。申請設立經營性養老機構的，還應當提供營業執照及復印件。”

參考文獻

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作者簡介：夏亞君（1996.4—），女，土家族，籍貫：湖北省宣恩人，西北政法大學民商法學院，19級在讀研究生，碩士學位，專業：民商法，研究方向：婚姻法。