全球移民背景下我國(guó)雙重國(guó)籍問題探究

摘 要： 全球移民背景下承認(rèn)雙重國(guó)籍的呼聲日益高漲，但是堅(jiān)持單一國(guó)籍更符合我國(guó)國(guó)家利益。雙重國(guó)籍存在著與國(guó)際法原則沖突、容易引起他國(guó)猜疑和增強(qiáng)社會(huì)不公正感等弊端。我國(guó)當(dāng)前應(yīng)該堅(jiān)持單一國(guó)籍制度，通過采取建立完善國(guó)家統(tǒng)一出入境管理信息平臺(tái)、完善國(guó)籍法律體系等措施，消除雙重國(guó)籍問題，維護(hù)國(guó)籍管理秩序。

關(guān)鍵詞： 全球移民 雙重國(guó)籍 制度構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)正面臨全球移民頻率增速，數(shù)量加劇的現(xiàn)狀。正如戴維·赫爾德所說：“有一種全球化形式比其他任何全球化形式都更為普遍，它就是人口遷徙。高頻的人員流動(dòng)和人們對(duì)出入境便利化的需求，對(duì)我國(guó)來說既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。一方面，高端人才流動(dòng)的同時(shí)伴隨著資金、技術(shù)的轉(zhuǎn)移，如果引進(jìn)得當(dāng)，將極為有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，移民的素質(zhì)參差不齊，如果管理不當(dāng)，會(huì)給我國(guó)移民管理秩序帶來沖擊。在全球移民的背景下，承認(rèn)雙重國(guó)籍，吸引海外才智的聲音愈發(fā)高漲，然而筆者認(rèn)為面對(duì)此聲音，我們應(yīng)該保持冷靜，雙重國(guó)籍并非解決我國(guó)國(guó)籍問題的良策。

一、我國(guó)的雙重國(guó)籍問題

（一）我國(guó)對(duì)雙重國(guó)籍的規(guī)定與態(tài)度

國(guó)籍法第3條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)不承認(rèn)中國(guó)公民具有雙重國(guó)籍。除此之外，第5條、第8條和第13條等皆是針對(duì)可能出現(xiàn)雙重國(guó)籍的情形作出了規(guī)定?！秶?guó)籍法》在法文件效力層面屬于法律，由全國(guó)人大制訂實(shí)施，具有極高的法律效力。

除法律層面，從國(guó)家部委的做法中也可以進(jìn)一步探析我國(guó)在宏觀政策層面對(duì)雙重國(guó)籍的態(tài)度與管理思路。從現(xiàn)有材料來看，公安部主要通過兩方面解決雙重國(guó)籍問題。一方面，加大對(duì)事實(shí)雙重國(guó)籍人員的核查與處理，通過外籍華人資料庫(kù)與戶籍資料庫(kù)碰撞比對(duì)、邊檢站軌跡追蹤等多種國(guó)籍審查方式，篩選出事實(shí)雙重國(guó)籍人員，并做出處理;另一方面，出臺(tái)便民措施緩解部分公民對(duì)雙重國(guó)籍需求，當(dāng)前的家庭團(tuán)結(jié)類簽證、永居居留證等起到了一定的預(yù)期效果。外交部作為國(guó)籍管理相關(guān)部門，018年月11日，中國(guó)駐英國(guó)大使館官網(wǎng)發(fā)布特別提醒部分已加入外籍并持有中國(guó)簽證的申請(qǐng)人，涉嫌騙取中國(guó)護(hù)照，大使館對(duì)有關(guān)證件進(jìn)行注銷或宣布作廢處理，有關(guān)人員將被拒簽或拒絕入境。春節(jié)前夕發(fā)布的此提醒，也再一次彰顯了外交部對(duì)事實(shí)雙重國(guó)籍人員的態(tài)度，而嚴(yán)厲的處理方式也體現(xiàn)了外交部對(duì)單一國(guó)籍制度的堅(jiān)定維護(hù)。

（二）我國(guó)雙重國(guó)籍的現(xiàn)狀

盡管我國(guó)法律明確規(guī)定不承認(rèn)雙重國(guó)籍，但仍然存在部分人群，他們利用法律漏洞，使自己擁有事實(shí)上的兩個(gè)或多個(gè)國(guó)籍，以此來追逐更多的便利和福利。

1 雙重國(guó)籍的取得。獲得事實(shí)雙重國(guó)籍的方式有多種，對(duì)應(yīng)的主觀心態(tài)也各不相同。一類是通過跨國(guó)婚姻獲得事實(shí)雙重國(guó)籍。例如一名中國(guó)人與一名外國(guó)人結(jié)婚，若該外國(guó)人所屬國(guó)國(guó)籍法規(guī)定其配偶可以因婚姻取得該國(guó)國(guó)籍，如果此人未主動(dòng)申請(qǐng)退籍，那么此人便成為了一名事實(shí)雙重國(guó)籍人員。此類人員一般并無特別強(qiáng)烈的意愿利用其雙重國(guó)籍的身份行事，更多的原因是我國(guó)國(guó)籍法關(guān)于自動(dòng)喪失國(guó)籍的規(guī)定強(qiáng)制性不足。二類是獲得承認(rèn)雙重國(guó)籍國(guó)家的國(guó)籍后不退出中國(guó)國(guó)籍而成為事實(shí)雙重國(guó)籍人員。每年有大量中國(guó)公民在移居海外或留學(xué)、工作等過程中獲得外國(guó)國(guó)籍，若是所在國(guó)承認(rèn)雙重國(guó)籍，則他們往往選擇隱藏其已經(jīng)加入外籍的身份，成為一名事實(shí)雙重國(guó)籍人員。此類人跟中國(guó)和所在國(guó)都存在比較緊密的聯(lián)系，想同時(shí)獲得兩國(guó)的公民待遇。

雙重國(guó)籍的危害。雙重國(guó)籍的存在于公民個(gè)人來說會(huì)有諸多便利之處，但是給國(guó)家?guī)砹宋：ΑＲ皇菗碛惺聦?shí)雙重國(guó)籍的人左右逢源，嚴(yán)重影響國(guó)家的社會(huì)管理。該部分人投機(jī)取巧，不僅享受著國(guó)外的優(yōu)厚待遇和社會(huì)保障，同時(shí)侵占著國(guó)內(nèi)的公共資源，無形中加重了合法公民的公共負(fù)擔(dān)，還有的人平時(shí)生活、工作與常人無異而在觸犯法律法規(guī)時(shí)亮出自己外國(guó)人身份，企圖享受特權(quán)。二是影響國(guó)家移民管理局正常的管理工作。這部分人從法律角度上來看已經(jīng)是外國(guó)人，但是在出境入境時(shí)使用著中國(guó)護(hù)照，沒有簽證就在國(guó)內(nèi)居留、就業(yè)，給我國(guó)移民管理機(jī)關(guān)的簽證管理、外國(guó)人管理等工作帶來極大影響。三是損害我國(guó)法律的權(quán)威。我國(guó)《國(guó)籍法》明文規(guī)定不承認(rèn)雙重國(guó)籍，這部分人逃避監(jiān)管使自己成為事實(shí)雙重國(guó)籍人員，嚴(yán)重?fù)p害著我國(guó)法律的權(quán)威性，即便是因?yàn)榉梢?guī)定存在漏洞，但這并能成為該群體鉆營(yíng)漏洞為自己謀求利益的理由。

二、雙重國(guó)籍的呼聲與思辨

（一）雙重國(guó)籍理論支撐的探究

雙重國(guó)籍思潮的產(chǎn)生離不開理論的支撐，近年來隨著國(guó)籍理論的不斷發(fā)展，雙重公民權(quán)理論和國(guó)籍與公民權(quán)分離理論逐漸被接受，并成為雙重國(guó)籍的理論依據(jù)。事實(shí)上，雙重公民權(quán)理論和國(guó)籍與公民權(quán)分離理論并無本質(zhì)區(qū)別，其核心思想都是否定傳統(tǒng)國(guó)籍法中國(guó)籍是區(qū)分本國(guó)和外國(guó)人以及確定權(quán)利義務(wù)范圍的唯一依據(jù)。

而事實(shí)上，這一理論觀點(diǎn)并不能作為雙重國(guó)籍的理論支撐?！妒澜缛藱?quán)宣言》第15條規(guī)定：“任何人之國(guó)籍不容無理褫奪，其更改國(guó)籍之權(quán)利不容否認(rèn)。這說明國(guó)際社會(huì)已經(jīng)把國(guó)籍權(quán)視為一項(xiàng)基本人權(quán)。米爾恩的人權(quán)哲學(xué)——“最低限度的人權(quán)中認(rèn)為，“人權(quán)是社會(huì)生活中普遍的、具體的要求，而且是最低限度的道德，國(guó)籍權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，也當(dāng)然擁有該屬性，即國(guó)籍只需滿足公民生存的最低限度，而后期的發(fā)展并不在此列。我國(guó)曝出的事實(shí)雙重國(guó)籍人員中主要包含演員、商人和部分腐敗官員幾類，他們或是為方便自身出行，或?yàn)榭陀^的投資收益抑或是方便外逃，顯然與滿足生存發(fā)展的最低標(biāo)準(zhǔn)無關(guān)。放眼世界范圍，也不存在若是不承認(rèn)雙重國(guó)籍則個(gè)人生存權(quán)將無法保障的情況，因此無論雙重公民權(quán)理論還是國(guó)籍與公民權(quán)分離理論，都無法作為雙重國(guó)籍的理論支撐。

（二）雙重國(guó)籍的優(yōu)劣分析

1 雙重國(guó)籍的作用并非不可替代。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)籍觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，承認(rèn)雙重國(guó)籍是順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)之舉。但是，筆者認(rèn)為，一國(guó)的國(guó)籍制度如何制定應(yīng)該從本國(guó)利益出發(fā)，并充分考慮本國(guó)的歷史背景與實(shí)際情況，盲目順應(yīng)所謂潮流是無益之舉。至于所謂的“國(guó)際潮流，仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)雙重國(guó)籍并沒有想象般火熱。同為亞洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的日本至今仍然實(shí)行嚴(yán)格的單一國(guó)籍制度，并實(shí)行比較嚴(yán)格地管理。而為人們所津津樂道的印度雙重國(guó)籍制度，事實(shí)上稱其為“海外公民權(quán)制度更為貼切，也有學(xué)者稱其為“一個(gè)半國(guó)籍，究其根本是具有極強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的雙重公民權(quán)。

第二種觀點(diǎn)是，承認(rèn)雙重國(guó)籍有利于增強(qiáng)中華民族凝聚力。無論在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中還是在改革開放建設(shè)新中國(guó)的浪潮里，華僑華人都做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是在增強(qiáng)中華民族凝聚力這個(gè)問題上，筆者認(rèn)為雙重國(guó)籍也并不能作為聯(lián)系海外華人與祖國(guó)的紐帶。中國(guó)自古以來講究血濃于水，海外華人與祖國(guó)割舍不斷的是世代傳遞的血緣關(guān)系是綿綿不絕的中華傳統(tǒng)文化，而非國(guó)籍。我國(guó)一直十分重視海外僑胞的利益，這一點(diǎn)在政策制定上也有所體現(xiàn)，013年我國(guó)設(shè)立了家庭團(tuán)聚類的簽證和居留證等。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步簡(jiǎn)化了歸僑、僑眷在內(nèi)的國(guó)內(nèi)公民的出入境手續(xù)，華僑可在暫住地補(bǔ)發(fā)、換發(fā)護(hù)照。這些措施，無不體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)海外華僑華人的重視，這同樣可以增進(jìn)他們與祖國(guó)的感情。

第三種觀點(diǎn)還認(rèn)為承認(rèn)雙重國(guó)籍是留住人才，吸引人才的重要途徑。不可否認(rèn)，高端人才流失與引進(jìn)困難確實(shí)是我國(guó)移民管理領(lǐng)域中值得關(guān)注的問題，國(guó)籍往往被視為解決該問題的攔路虎。筆者通過實(shí)證分析認(rèn)為，國(guó)籍并非人才流失的主要?jiǎng)右颉?11年，高子平教授開展了針對(duì)在滬外籍華人人才及京滬兩地外國(guó)留學(xué)生居留意愿的實(shí)證調(diào)查工作。其中，就“如果您可以保留自己的國(guó)籍，并且能在中國(guó)申請(qǐng)綠卡，您將來會(huì)留在中國(guó)工作嗎？這一問題，34%的受訪者表示“會(huì)留在北京（上海）工作，3%“正在考慮這個(gè)問題，加總為66%;13%明確表示“不會(huì)留在北京（上海）工作，另有1%表示“沒有考慮過這個(gè)問題。從調(diào)查問卷中可以看出，三分之二的調(diào)查者在可以申請(qǐng)中國(guó)綠卡的前提下，愿意將來留在中國(guó)工作。這從側(cè)面反映出中國(guó)的單一國(guó)籍并非阻礙人才引進(jìn)的主要?jiǎng)右?，綠卡制度可以解決部分單一國(guó)籍帶來的掣肘。所以，吸引人才、資金進(jìn)入中國(guó)不一定要給他們雙重國(guó)籍，只要滿足他們出入境便利華和居留停留便利的需求，同時(shí)完善綠卡制度即可。

雙重國(guó)籍的弊端明顯且難以解決。首先，國(guó)籍唯一的國(guó)際法原則并未過時(shí)，仍有其重要意義。從1930年海牙簽訂的《關(guān)于國(guó)籍法沖突若干問題的公約》到1997年的《歐洲國(guó)籍公約》，都以消除雙重國(guó)籍作為奮斗目標(biāo)。傳統(tǒng)國(guó)際法思想中國(guó)籍的永久效忠義務(wù)現(xiàn)今仍然有效，加入美國(guó)國(guó)籍時(shí)需要宣誓效忠即為實(shí)證。國(guó)籍是權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合體，若公民同時(shí)加入兩國(guó)國(guó)籍，則必將同時(shí)承擔(dān)兩個(gè)國(guó)家的義務(wù)與效忠關(guān)系，這是公民所難以承擔(dān)的，因?yàn)檫@種義務(wù)并非局限于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)層面，例如如果其擁有國(guó)籍的兩個(gè)國(guó)籍國(guó)之間交戰(zhàn)，則該公民將被雙方同時(shí)視為背叛國(guó)家。

其次，雙重國(guó)籍容易引起東南亞等國(guó)家的猜疑，不利于中國(guó)的外交局面，不利于東南亞華僑華人安全。中國(guó)的單一國(guó)籍制度有著特殊的歷史背景，當(dāng)前在東南亞國(guó)家，排華的土壤仍然存在，華僑華人與中國(guó)的聯(lián)系仍然是一個(gè)十分敏感的話題。如果在這種情形下，貿(mào)然承認(rèn)雙重國(guó)籍難免引起東南亞國(guó)家的猜忌，不利于東南亞地區(qū)華人華僑的安全與穩(wěn)定。

最后，我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)富資源分配仍不平衡，如果承認(rèn)雙重國(guó)籍，則擁有雙重國(guó)籍的人不僅享受著國(guó)外的福利待遇，在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等方面還會(huì)侵占國(guó)內(nèi)的社會(huì)資源，必將加劇國(guó)內(nèi)民眾的不公平感。與此同時(shí)，雙重國(guó)籍的存在也將給貪污腐敗人員以可乘之機(jī)，無論是洗錢、轉(zhuǎn)移贓款還是東窗事發(fā)后外逃，其外國(guó)國(guó)籍都可為其提供掩護(hù)與便利。

（三）堅(jiān)持單一國(guó)籍前提化的制度優(yōu)化是最終選擇

經(jīng)過理論層面分析和實(shí)然性考察，筆者認(rèn)為單一國(guó)籍制度仍然是符合當(dāng)前國(guó)情，更有利于國(guó)家整體利益的國(guó)籍制度。不可否認(rèn)，在全球化進(jìn)入新一輪浪潮的今天，我國(guó)的國(guó)籍制度存在諸多不合理不適應(yīng)之處，但是這些問題可以通過配套制度的優(yōu)化完善來解決。

筆者認(rèn)為我們研究的核心不應(yīng)該僅限于是否實(shí)行雙重國(guó)籍，而在于實(shí)行雙重國(guó)籍的根本目的與意義是什么以及是否必須實(shí)行這一政策。國(guó)籍本身的含義是兩個(gè)方面的，一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律地位問題，即通常所說的權(quán)益保障問題;二是身份認(rèn)同問題，全球化背景下的認(rèn)同問題凸現(xiàn)，這是雙重國(guó)籍問題趨熱的個(gè)體動(dòng)因。這兩個(gè)層面的涵義都連接著一個(gè)非常敏感的問題，即政治忠誠(chéng)問題，這也是雙重國(guó)籍問題的復(fù)雜性所在。在存在諸多顧慮與風(fēng)險(xiǎn)的情況下，我國(guó)采取不承認(rèn)雙重國(guó)籍，通過授予永久居留權(quán)等措施使相關(guān)人的基本權(quán)益得到應(yīng)有保障的方式可以降低制度成本，盡可能規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。總的來看，雙重國(guó)籍制度能夠發(fā)揮的作用完全可以通過配套制度來替代，但是其本身的劣勢(shì)以及我國(guó)復(fù)雜的歷史背景是短時(shí)間內(nèi)無法消除的。

三、堅(jiān)持單一國(guó)籍前提下的對(duì)策

（一）建立完善國(guó)家統(tǒng)一出入境管理信息平臺(tái)

按照《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》總則第5條的規(guī)定，“國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。按照這一思路，我國(guó)應(yīng)加快建立統(tǒng)一的出入境信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)辦理護(hù)照及其他出入境證件、中國(guó)駐外使領(lǐng)館簽發(fā)簽證時(shí)能同步檢索申請(qǐng)人的簽證信息、護(hù)照信息、物資信息、出入境證件、出入境記錄、停留居留時(shí)限以及違法犯罪記錄等，并自動(dòng)進(jìn)行人像比對(duì)，實(shí)現(xiàn)真正的信息關(guān)聯(lián)和技術(shù)支持。同時(shí)在境外人員受理系統(tǒng)內(nèi)增加對(duì)外籍華人關(guān)于?？趲?kù)、中國(guó)護(hù)照持有情況的核查。例如，針對(duì)外籍華人設(shè)定關(guān)鍵詞，如性別、出生年月、中文姓名關(guān)鍵字等，對(duì)?？趲?kù)及中國(guó)護(hù)照持有情況進(jìn)行計(jì)算機(jī)自動(dòng)比對(duì)識(shí)別，通過系統(tǒng)識(shí)別及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處雙重國(guó)籍人員，推動(dòng)基礎(chǔ)出入境數(shù)據(jù)的綜合化應(yīng)用。

與此同時(shí)，根據(jù)公安部發(fā)布的公告顯示：“017年，中國(guó)邊檢機(jī)關(guān)將分批在全國(guó)對(duì)外開放口岸對(duì)入境我國(guó)的14（含）至70（含）周歲外國(guó)人留存指紋，持外交護(hù)照或有對(duì)等互惠安排等情形的外國(guó)人可以免留指紋。該規(guī)定已在017年月10日在深圳機(jī)場(chǎng)等口岸試行，中國(guó)公民辦理身份證需要留存指紋記錄，以此邊檢站的指紋庫(kù)與公安機(jī)關(guān)辦理身份證指紋庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，則可以通過在指紋信息庫(kù)中碰撞及時(shí)鑒別雙重國(guó)籍人員，繼續(xù)完善此種方式將極大幫助我國(guó)解決雙重國(guó)籍問題。

（二）完善國(guó)籍法律體系

我國(guó)不同于典型的移民國(guó)家，出入境制度長(zhǎng)期以來以管理為核心。當(dāng)前，全球移民已成常態(tài)，傳統(tǒng)的出境入境管理法已經(jīng)無法調(diào)整日益復(fù)雜的出入境法律關(guān)系，隨著國(guó)家移民管理局的成立，我國(guó)迎來了逐步向移民法過渡的契機(jī)。筆者認(rèn)為我國(guó)可以通過完善國(guó)籍法律體系，實(shí)現(xiàn)單一國(guó)籍制度前提下吸引海外才智，便利公民出入境的目的。具體可以分兩步實(shí)施：

一是以修訂的方式逐步過渡。筆者認(rèn)為，我國(guó)可以通過修訂案的方式逐漸從出入境管理法向移民法過渡。采取漸進(jìn)過渡的方式是考慮到我國(guó)還不是移民大國(guó)，沒有悠久的移民歷史，普通民眾對(duì)移民的接納度和需求并不高。二是多層次立法構(gòu)建中國(guó)移民法律體系。在修訂出境入境管理法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該制定不同效力范圍的法規(guī)、規(guī)章，增強(qiáng)適應(yīng)性與可實(shí)踐性。首先，可由國(guó)務(wù)院制定內(nèi)容更加豐富、法條更加具體的行政法規(guī)，其次，公安部、外交部等部委可以根據(jù)具體實(shí)際出臺(tái)部門規(guī)章，各地方根據(jù)外國(guó)人管理情況出臺(tái)地方性法規(guī)和地方規(guī)章，從多方面入手為公民出入境提供便利，完善我國(guó)永久居留制度，滿足海外人才在我國(guó)面臨的工作、生活等需求。

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（胡海峰，中國(guó)人民警察大學(xué)研究生部）