制定養(yǎng)老服務(wù)條例促進資源融通共享

趙萍麗

為有效應(yīng)對全面進入深度老齡化的基本國情，解決居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給總量短缺與結(jié)構(gòu)矛盾并存等突出問題，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，提出要打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，多渠道、寬領(lǐng)域擴大適老產(chǎn)品和服務(wù)供給。為貫徹落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)工作的最新要求，從國內(nèi)老齡化程度最高、高齡化突出、空巢家庭多而養(yǎng)老服務(wù)資源供給緊張的嚴峻形勢出發(fā)，本市需要制定一部能夠融通整合“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老”三種養(yǎng)老資源、有效提升養(yǎng)老資源利用效率的《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》。

一、制定條例具有迫切性

在全面建成小康社會、積極應(yīng)對人口深度老齡化挑戰(zhàn)、貫徹實施健康上海戰(zhàn)略、促進和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展的背景下，需要制定養(yǎng)老服務(wù)條例。

全面建成小康社會。為解決養(yǎng)老等民生問題提供制度性保障，是改善人民生活、全面建成小康社會的必然要求。

積極應(yīng)對人口深度老齡化挑戰(zhàn)。實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老資源的共建共享，已成為以更低成本、在更大范圍為更多老年人提供高質(zhì)量服務(wù)的有效選擇。

貫徹實施健康上海戰(zhàn)略。做實做好養(yǎng)老資源與醫(yī)療資源的有效對接，補足養(yǎng)老短板，是促進健康老齡化、推進健康上海建設(shè)的重要任務(wù)。

促進和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。以地方性法規(guī)的權(quán)威性、嚴肅性、強制性促進和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場，是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。

二、制定條例要明確的目的

筆者認為，制定條例要體現(xiàn)以下三個方面的目的：推動“社區(qū)居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老”等不同養(yǎng)老資源的共建共享;構(gòu)建家庭、政府、市場、社會多主體的供給格局，共同打造能滿足老年人多層次、多樣化需求的養(yǎng)老服務(wù)體系;促進與規(guī)范并舉，在激發(fā)市場活力和動員社會力量的同時，加強規(guī)范和監(jiān)管，保障養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

三、制定條例要遵循的原則

筆者認為，在條例制定過程中，應(yīng)當(dāng)把握以下四個原則：

家庭盡責(zé)，政府主導(dǎo)。在家庭層面上，家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，家庭成員不得推脫對老年人的贍養(yǎng)責(zé)任。在政府層面上，基本養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，具有福利性質(zhì)，無論是政策制定、籌資模式，還是服務(wù)質(zhì)量的評估與服務(wù)過程的監(jiān)督等都離不開政府的主導(dǎo)作用，需要各個相關(guān)政府部門通力合作。

社會參與，市場運作。養(yǎng)老服務(wù)由家庭、政府、市場、社會等多元主體共同負擔(dān)。要盡快破除政府大包大攬的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展瓶頸，激發(fā)社會與市場活力，提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

保障基本，適度普惠。應(yīng)建立健全滿足不同老年人需求的分類保障和服務(wù)制度。在切實保障經(jīng)濟困難、高齡獨居、失能失智、失獨、空巢等特殊老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求的前提下，全面建立與本市經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與不同老年人群體養(yǎng)老需求相匹配、與社會福利制度相銜接的適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系。

便利高效，安全優(yōu)質(zhì)。要把便利高效和安全優(yōu)質(zhì)的原則體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)立法的各環(huán)節(jié)里，讓老年人享有基本且專業(yè)的醫(yī)療護理、康復(fù)保健、生活照料、精神慰藉等服務(wù)。

四、制定條例要恪守的定位

從價值判斷上看，“上海市養(yǎng)老服務(wù)立法”應(yīng)當(dāng)是激發(fā)市場活力與規(guī)范市場競爭秩序并舉的法規(guī)。“上海市養(yǎng)老服務(wù)立法”是通過立法的方式，激發(fā)市場活力與規(guī)范競爭秩序，來保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

從功能定位上看，“上海市養(yǎng)老服務(wù)立法”應(yīng)當(dāng)是促進法、保障法，而非行為法、規(guī)范法。《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例（建議稿）》明確了家庭、政府、社會、市場參與養(yǎng)老服務(wù)的模式、隊伍建設(shè)、資金保障、運行機制、社會參與、稅費優(yōu)惠、監(jiān)管制度和法律責(zé)任等，從中可以清楚看出其“促進” “保障”取向。

從立法位階上看，養(yǎng)老服務(wù)立法應(yīng)當(dāng)是從屬性、地方性、探索性的地方性法規(guī)。養(yǎng)老服務(wù)立法承擔(dān)的功能是有限的，不是各類老齡事業(yè)發(fā)展立法的基本法，卻承擔(dān)著地方性和探索性立法的功能。

五、對條例主要制度的設(shè)計建議

隨著人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)工作面臨的挑戰(zhàn)也日漸凸顯，必須充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和保障作用，在深化養(yǎng)老服務(wù)改革和創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)立法與改革決策銜接，在法治框架內(nèi)推進養(yǎng)老服務(wù)改革。

（一）關(guān)于“養(yǎng)老服務(wù)”的含義和分類

在綜合考慮和研究中央相關(guān)法律政策、兄弟省市地方性法規(guī)以及學(xué)術(shù)界研究成果的基礎(chǔ)上，筆者認為，養(yǎng)老服務(wù)是以滿足老年人多層次、多樣化養(yǎng)老需求為目的，在家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)、扶助義務(wù)的基礎(chǔ)上，由政府、市場和社會為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、康復(fù)護理、健康保健、精神照料、文體娛樂、緊急救助、臨終關(guān)懷等服務(wù)。其中，孤老優(yōu)撫對象以及低收入的高齡獨居、失能失智等老年人是養(yǎng)老服務(wù)的重點人群;生活照料、醫(yī)療護理、精神照料是養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容。筆者提出，按照老年人居住地和服務(wù)提供者與老年人的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，把養(yǎng)老服務(wù)分為家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。其中，“家庭養(yǎng)老”是中國社會的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，仍然是當(dāng)代中國養(yǎng)老模式的主體和基礎(chǔ)。條例制定時，應(yīng)在強調(diào)家庭提供養(yǎng)老服務(wù)的前提和基礎(chǔ)上，將更加社會化和更具專業(yè)性的“社區(qū)居家養(yǎng)老”和“機構(gòu)養(yǎng)老”這兩種類型作為條例內(nèi)容的重點。

（二）關(guān)于服務(wù)保障

養(yǎng)老服務(wù)的保障中存在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接能力的問題、服務(wù)隊伍數(shù)量和質(zhì)量的問題。筆者認為，應(yīng)該從以下四個方面加強保障體系建設(shè)：一是充分發(fā)揮政府的組織保障作用;二是促進醫(yī)養(yǎng)融合、打造高品質(zhì)的健康養(yǎng)老模式;三是建立分類培養(yǎng)與激勵機制，加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè);四是增強財政預(yù)算、完善長期護理保險、鼓勵商業(yè)護理保險，做好資金保障。

（三）關(guān)于服務(wù)供給

養(yǎng)老服務(wù)的供給中存在以下一些問題，如，服務(wù)內(nèi)容的差異化與精準(zhǔn)化有待提升，高齡獨居、失能失智、無子女老年人養(yǎng)老存在困難，“社區(qū)嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)供給中鄰避困境凸顯、非戶籍常住老年人養(yǎng)老以及長護險制度實施中存在問題等。筆者認為，應(yīng)該從以下九個方面加強供給體系建設(shè)：一是建立服務(wù)內(nèi)容分類分級制度;二是做好服務(wù)規(guī)劃和建設(shè)，保障面向未來的空間和設(shè)施供給;三是平衡城鄉(xiāng)供給，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)水平差距;四是激活市場，提供豐富多層次的優(yōu)質(zhì)供給;五是推進居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老資源梯度推進與融合共享，整合盤活存量養(yǎng)老資源，提升服務(wù)品質(zhì);六是強化社區(qū)支持，完善對高齡獨居老年人的服務(wù)供給;七是繼續(xù)推行和完善養(yǎng)老顧問制度，做優(yōu)精準(zhǔn)化個性化養(yǎng)老服務(wù);八是繼續(xù)著力發(fā)展“社區(qū)嵌入式”養(yǎng)老，創(chuàng)新超大城市養(yǎng)老服務(wù)供給模式;九是建立機構(gòu)住養(yǎng)老年人的監(jiān)護人制度。

（四）關(guān)于服務(wù)支持

養(yǎng)老服務(wù)的支持體系中存在家庭以及子女盡責(zé)、市場和社會力量激發(fā)、智慧養(yǎng)老發(fā)展、長三角一體化等問題。針對上述這些問題，筆者提出以下七個方面加強支持體系建設(shè)的建議：一是強化宣傳動員，提升養(yǎng)老服務(wù)的知曉率和可及性，營造敬老、孝老、愛老、助老的社會氛圍;二是建立健全科學(xué)合理的全過程評估機制，確保養(yǎng)老服務(wù)供給公平發(fā)展;三是發(fā)揮政府對社會力量的鼓勵和激發(fā)作用，提升服務(wù)效率和質(zhì)量;四是完善養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策，營造良好的行業(yè)發(fā)展環(huán)境;五是探索家庭盡責(zé)的相關(guān)支持制度，滿足老年人心理需求;六是發(fā)展智慧養(yǎng)老，推進養(yǎng)老服務(wù)便捷、舒適和高效;七是發(fā)揮各自優(yōu)勢，探索長三角養(yǎng)老服務(wù)一體化合作機制。

（五）關(guān)于服務(wù)監(jiān)管

養(yǎng)老服務(wù)的綜合監(jiān)管中存在養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立許可取消后的監(jiān)管、“養(yǎng)老住區(qū)”等養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管等問題。筆者認為，應(yīng)該從以下三個方面強化綜合監(jiān)管體系建設(shè)：一是在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，政府應(yīng)該制定科學(xué)有效的綜合績效評估體系;二是在監(jiān)管方式上，把登記即管、日常監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督有機結(jié)合起來;三是在監(jiān)督手段上，有必要在運用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)加強服務(wù)和監(jiān)測的基礎(chǔ)上，綜合運用法律手段和社會信用手段進行獎懲，通過設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任和相應(yīng)的社會信用責(zé)任來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)。

（作者系同濟大學(xué)副教授，法學(xué)博士）