長江經濟帶戰略背景下交通政策實施效果影響因素分析

王清斌，王小強

(大連海事大學 交通運輸工程學院，遼寧 大連 116026)

一、引 言

長江經濟帶戰略構想最早提出于20世紀80年代初，其主要目的是對長江經濟帶整體開發，實現整個長江流域的發展。如今作為我國新一輪的區域開放開發戰略，長江經濟帶戰略得到了沿線各級地方政府的高度重視。交通系統作為促進長江經濟帶區域空間格局演變的重要因素，在長江經濟帶戰略的發展過程中發揮著重要的作用；國家政策條件作為推動長江經濟帶區域空間格局演變的重要動力，在經濟空間發展格局中扮演著重要角色。[1]因此，為了更好地支撐長江經濟帶戰略的發展，需要深入研究影響相關交通政策實施效果的因素及其相互之間的關系。

在落實長江經濟帶戰略的30多年時間里，國家和相關省市在不同的戰略發展階段出臺了許多交通政策和辦法推動長江經濟帶交通領域的發展。但目前長江經濟帶交通系統建設還不能滿足社會需求、長江經濟帶上游地區高等級航道改良工程成效不顯著、多式聯運發展等問題，制約了相關政策實施的效果。[2]因此，需要對影響交通政策實施效果的相關因素進行分析，找到實施效果不理想的原因。

目前對長江經濟帶交通領域的理論研究大多數體現在宏觀層面，主要是社會科學類的基礎研究、行業指導和政策研究三個方面，較少涉及具體落實層面，關于制定具體實施辦法以及操作層面的理論研究少之又少。本文從政策導向、實施方案、實施環境以及從政策制定到方案實施過程中的理論研究四個維度進行分析，研究它們之間的相互影響，找出影響交通政策實施效果的主要原因，進而提出提升交通政策實施效果的建議。

二、長江經濟帶戰略沿革及與其他戰略的關系

(一)長江經濟帶戰略沿革

長江經濟帶戰略構想最初由原國務院發展研究中心經濟學家馬洪提出，經過30多年的發展探索，大體經歷了四個階段的演變，[3]最終上升為我國經濟、社會、生態全面發展的重要支撐帶。本文統計了四個發展階段中對長江經濟帶戰略發展起推動作用的事項，按照年份、來源、主要內容對數據進行整理，并對每個階段的特征做了說明。表1為長江經濟帶戰略經歷的四個發展階段。

表1 各階段長江經濟帶戰略發展重點

由表1可以看出長江經濟帶戰略在不同時期的發展特征。(1)孕育萌芽期。長江沿岸基本上處于自我發展階段，對沿岸的開發仍然停留在規劃構想階段。(2)發展蓬勃期。沿江各省市主動開發開放，將發展重點轉移到沿江城市。這一時期的長三角地區，通過國家各種優惠的招商政策，使得經濟得到了突飛猛進的發展。(3)回落低谷期。主要由于沿岸省市分割的行政體制加上交通基礎設施等客觀條件的制約，使得經濟發展極不平衡，長江經濟帶沒有形成一條協調經濟帶。(4)復興熱潮期。隨著長江經濟帶發展正式上升為國家戰略，國家對長江經濟帶在許多方面做了一系列部署，各省市也出臺了相應的地方行動方案，積極打造由東向西的中國經濟新支撐帶。從長江經濟帶戰略的沿革還可以看出，長江經濟帶戰略的發展與我國的其他發展戰略之間息息相關、互相影響，共同推動著我國經濟的發展。

(二)實施長江經濟帶戰略對達成中國其他戰略目標的積極作用

1.長江經濟帶戰略實施促進了西部大開發戰略的實現

推進實施西部大開發戰略，加速西部地區發展，讓西部地區享受西部大開發戰略帶來的機遇，離不開長江經濟帶的發展與支撐。長江經濟帶的水域地理優勢，以及獨特的經濟社會大系統，使其在西部大開發戰略中具有重要的紐帶作用。西部大開發采取的是非平衡策略,提出選擇合適地區，使其發展為區域的增長中心，然后依托交通干線，形成跨行政區域的經濟帶,推動其他地區發展。長江經濟帶則是中西部的優勢區位和增長點所在。上海、武漢、四川、重慶等幾個長江經濟帶的重要城市將沿海與西部地區緊密連接起來，更好地促進西部地區產業結構升級轉移。[4]

2.長江經濟帶是“一帶一路”的內陸重要延伸和發展依托

長江經濟帶與“一帶一路”橫跨我國的東中西部，是支撐我國發展的兩大經濟帶，兩者在空間上聯系密切，在本質上一脈相通，在功能上彼此互補，同時兩者戰略上的貫通有利于我國對內對外的協調發展，統籌我國沿海以及內陸地區的發展。長江經濟帶聯通著陸海絲綢之路，可以實現我國資源和產能的有效配置與合理布局。加強“一帶一路”與長江經濟帶的深度貫通，可以為我國的發展提供強大動力和支撐。[5]

另外，長江經濟帶戰略也為京津冀協調發展戰略、東北老工業基地振興戰略提供了經驗。由此，長江經濟帶戰略與我國其他區域政策之間的聯系越來越緊密，與西部大開發、“一帶一路”、京津冀協調發展、東北老工業基地振興等國家戰略相互依靠、共同發展，促進了我國東西南北區域之間的合縱連橫,打造出許多新的經濟增長點、增長帶和城市群,實現了國際與國內經濟發展互聯互通,也形成了沿海、沿江、沿邊全方位對外開放新局面，在帶動各自區域經濟發展的同時帶動國家的進步。[6]

三、長江經濟帶戰略下交通領域政策及其實施分析

2015年，國家發改委發布的《關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》中提出，將“一帶一路”、京津冀一體化和長江經濟帶這三大國家戰略作為下一階段交通投資的重點領域，以期增強對區域協調發展的戰略支撐力。同時，“中國交通2050”也成為又一個被冠以國家定語的長期規劃概念，被納入決策部門的戰略研究范疇。交通系統是實施長江經濟帶發展戰略的重要基礎，相關政策的規劃和有效實施，將為加快長江經濟帶綜合交通體系建設、充分發揮其輻射帶動作用、打造中國經濟新支撐帶起到關鍵的作用。

(一)相關政策回顧

隨著長江經濟帶戰略的推進實施，國家和地方政府制定了相關的交通政策，明確交通領域的任務分工和目標要求，加強交通工作的督導和落實，推動長江經濟帶交通領域的發展。表2統計了對長江經濟帶交通領域的發展有重要影響的政策，概括了不同時期交通工作的重點內容。

表2 長江經濟帶交通領域的政策發展歷程

2014年以來，隨著長江經濟帶上升為國家戰略，政府對交通領域的關注度不斷提高。堅持生態優先、推進綠色發展、完善綜合立體交通走廊成為現階段交通工作的重點。各省市也積極響應國家戰略方針，努力推進交通工作，共同支撐長江經濟帶交通系統的建設。

(二)交通領域政策實施分析

長江經濟帶交通領域政策的有效實施不僅可以改善沿江各省市的交通狀況，提高整個運輸系統的效率以及運輸服務質量，也可以保證生產和消費間的貨流暢通，使資源得到合理配置，促進長江經濟帶的經濟發展。

《“十五”西部開發總體規劃》中提出重點建設長江中上游航運設施，但是由于長江之外的內河和支線航道航運設施和裝卸設備還很落后，導致內河航運運量大、成本低的優勢沒有充分發揮，沒有達到政策預期的目標。這是由于在制定政策時未充分體現系統化思想，導致國家僅對長江等干線航道進行投資，而內河和支線航道的建設基本上依賴地方政府，但部分地方政府的積極性不高；西部地區實施環境的諸多制約因素，包括經濟落后、資源開發力度不足、產業布局不合理等，導致政策的實施效果不明顯。[7]

《關于促進中部崛起的若干意見》中提出加強公路、長江航運等各種運輸方式的建設，但是在政策落實過程中，高等級公路建設數量較少，公路網絡沒有形成，內河航道通航等級低、港口功能不完善，這些方面限制了中部地區的發展。原因是各地方政府在根據政策制定實施辦法和方案的過程中，缺乏相應的公路和水運方面理論研究的指導，導致方案制定的科學性不強和有效性不高。

《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃》中指出要優化交通運輸結構，但同時也指出水路運輸在四種運輸方式中仍然運力萎靡、長江干線的航道通過能力不足問題。政策規劃在實踐中沒有達到預期的效果，一方面是因為缺乏有針對性的實施辦法和措施，另一方面也因為涉及水運技術手段的理論研究比較欠缺，水運科技水平較低，致使以長江干線為核心的高水平綜合運輸體系并沒有實現。

《推動長江經濟帶交通運輸發展2016年工作要點》和《長江經濟帶綜合立體交通走廊重點突破工作方案》中都涉及解決長江水道“瓶頸”、公路“斷頭路”等問題，但是在政策實施過程中，長江中上游重大航道疏浚整治工程進展緩慢，高等級航道也沒達到預期目標，貧困地區農村公路網建設密度低。究其原因在于，在解決以上問題過程中缺乏統籌規劃，通航能力和航道建設規劃中系統化的理論研究不足，加之長江中上游地區環境復雜，建設難度大，技術水平和管理水平低，導致政策預期的目標沒有達到。

另外，《推動長江經濟帶交通運輸發展2016年工作要點》和《關于深入推進長江經濟帶多式聯運發展三年行動計劃的通知》中都指出促進多式聯運和綜合運輸服務發展，但是在政策實施過程中，缺乏對綜合運輸中多式聯運的組織運營和工程建設方面的理論研究，導致實施方案的針對性不強，江海聯運、水鐵聯運和集裝箱運輸的組織運營水平低，服務模式缺乏創新，政策的目標沒有實現。

綜上所述，以長江黃金水道為依托的綜合立體交通走廊正在快速構建，長江經濟帶交通政策的實施與推進取得了一些成就，但是在長江航運能力、綜合立體交通網絡、多式聯運發展水平、運輸服務水平等方面實施效果并不理想，交通系統總體水平不能滿足中國經濟新支撐帶的需求。[8]同時從區域整體發展來看，長江東西部地區的交通發展水平仍然有很大的差距。為了更好地實現長江經濟帶綜合交通系統發展的總體目標,使交通政策得到高效的貫徹落實，改善目前的實施效果，需要對影響交通政策實施效果的因素進行分析。

四、長江經濟帶交通政策實施效果的影響因素

(一)長江經濟帶交通領域政策辦法、理論研究與實施效果分析

本文以中圖分類法對交通領域劃分的六個方向——鐵路、公路、水運、航空、綜合運輸、交通運輸經濟為主題關鍵字，統計中國知網(CNKI)中從1985年到2018年與長江經濟帶建設相關的文獻數量，如圖1所示。

從圖1中可以看出，2013年我國提出“一帶一路”倡議和2014年確定長江經濟帶國家戰略以來，長江經濟帶交通領域各個方面的文獻研究先是以極高的速度增長，而后保持著很高的熱度。2013年開始，國家和各級地方政府針對“一帶一路”倡議和長江經濟帶發展戰略陸續制定了許多交通政策，隨后學術界對于交通領域的研究迅速增加。國家戰略和政策給理論研究確立了方向，對理論研究起著重要的引導作用。

基于對各大信息門戶網站記錄的有關長江經濟帶發展情況，以及對長江經濟帶戰略下國家、地方政府為落實長江經濟帶戰略制定的政策、辦法的整理，得到長江經濟帶國家戰略下的相關政策、辦法與實施效果匯總。為深入分析長江經濟帶相關交通政策在實施推進中的實際狀況，在綜合考慮上述交通運輸領域六個方向的基礎上，從宏觀的規劃層面到微觀的具體運營策略層面，將相關的政策實施信息按照其內容劃分為設施設備、綠色交通、產業聯盟、產業轉移、大數據、港口集疏運和水資源保護等七個具體領域和方面。按照政策辦法的制定、相關理論研究以及政策實施效果三個維度，統計2013年以來每個維度的信息數量，并對所統計的信息數量大致按照等距劃分確定數量強度等級，從強到弱分別標識為A、E、I、O、U五個等級，結果見表3。

表3 不同方面的政策辦法、理論研究與實施效果的數量強度

由表3可知，產業轉移和大數據的政策辦法強度為I，理論研究強度分別為E和A，實施效果的強度卻為O，反映出政策辦法在實施過程中沒有充分利用理論研究，導致政策的實施效果不理想。綠色交通和水資源保護的政策辦法強度都為A，理論研究強度都為O，實施效果強度分別為O和E，反映出政策辦法在實施過程中缺乏相應的理論研究支撐，導致實施效果也不理想。所以，在政策實施過程中，理論研究科學性、合理性的指導，對實施效果的提升發揮著重要作用。

(二)長江經濟帶交通政策實施效果的影響因素

通過以上研究，本文從政策導向、實施方案、實施環境以及從政策制定到方案實施過程中的理論研究四個方面來深入分析長江經濟帶交通政策實施效果的影響因素，四要素間的相互影響及系統關系如圖2所示。

國家戰略是為實現國家總目標而制定的大規模、全方位的長期行動計劃，是部委以及地方政府依據自身情況制定政策和辦法的總方略。國家戰略和各級地方政府制定的具體交通政策和辦法都為理論研究確立了方向，對理論研究起著重要的引導作用。在各級政府的具體政策、辦法落實到實施方案的過程中，理論研究以其自身的科學性和合理性為方案的制定提供了保障。如果依據具體政策和辦法制定實施方案時缺乏相關理論研究的支撐或者實施方案制定過程中沒有參考相關的理論研究，忽視了理論研究的價值，都會讓最終的實施效果大打折扣。在實施方案的過程中，實施環境也直接影響著實施的效果，兩者共同作用、互相協調。因此，為了提升長江經濟帶交通政策的實施效果，需要對這些影響因素進行量化分析，找到其中的關鍵影響因素，提出有效的建議，從而改善目前交通政策的實施效果。

五、長江經濟帶交通政策實施效果影響因素的量化分析

(一)交通政策實施效果影響因素的指標體系構建

為了對長江經濟帶國家戰略下交通政策實施效果影響因素進行深入的量化分析，本文將四個影響因素細分為12個具體指標，建立如表4所示的指標體系。

表4 長江經濟帶戰略背景下交通政策實施效果影響因素分析指標體系

(1)政策導向。交通系統具有明顯的層次性特征，是由交通需求、交通結構(包括交通方式)和交通運行三個方面(1)參見楊少輝,馬林,陳莎《我國城市交通發展政策分析》，載《2008中國城市規劃年會論文集》，2008年，第64-71頁。構成的復雜動態系統，是支持整個社會經濟大系統正常運轉的基礎設施系統。[9]交通科學技術發展政策綜合研究交通系統的三個方面，引導著交通系統的科技發展方向。

(2)實施方案。各地方政府根據國家的政策，結合地方的具體情況，制定實現政策目標的相關方案。方案的有效性和可執行性是衡量其是否有價值的標準，是開展后續工作的重要前提和保障。

(3)理論研究。理論研究既包括對政策的研究也包括對實施方案的研究。政策的研究使政策內容和方向更加正確，目標更加具體明確；實施方案的研究使政策實施更加充分，也為具體操作提供了指導。兩者相輔相成，缺一不可。

(4)實施環境。方案的實施效果是眾多社會環境因素共同作用的結果，其中包括資金投入、勞動力投入、技術水平和管理水平等因素。這些因素影響和制約著方案的實施效果，在方案落實的最終環節發揮著重要的影響。

(二)DEMATEL模型的構建

本文運用DEMATEL方法對四個因素之間的相關性進行量化分析。DEMATEL(decision making trial and evaluation laboratory)中文含義是決策試行與評價實驗室，是美國學者于1971年提出來的。它是一種運用圖論與矩陣工具進行系統要素分析的方法，通過分析系統中各要素之間的邏輯關系與直接影響關系，計算出每個因素對其他因素的影響程度以及被影響度，從而計算出每個要素的中心度與原因度，判斷要素之間關系的有無及其強弱。DEMATEL模型建立方法步驟如下。

(1)首先根據專家意見來分析長江經濟帶戰略下交通政策實施效果各影響因素之間的關系，確定各因素之間的相互影響系數yij。yij表示i指標對j指標存在的影響，以0、1、2、3……表示兩個因素間的關聯度，0為無影響，1為低度影響，2為較低度影響，3為中度影響，以此類推。在此基礎上構建各指標間的直接影響矩陣Y。

式中1≤i≤n,1≤j≤n。

(2)正規化直接影響矩陣Y得到矩陣X。

式中1≤i≤n,1≤j≤n。

(3)計算綜合影響矩陣T。

影響度R表明該元素對所有其他影響因素的綜合影響值。被影響度D表明該因素受所有其他影響因素的綜合影響值。中心度R+D表明該因素在指標體系中的位置及其所起作用的大小。原因度R-D表示該因素與其他因素的因果關系程度。若原因度>0，表明該因素對其他因素的影響大，稱為原因因素；若原因度<0，表明該因素受其他因素的影響大，稱為結果因素。

(5)根據計算結果分析各影響因素的重要程度，為長江經濟帶交通政策實施效果的提升提供參考依據。[10]

(三)運用DEMATAL模型進行計算分析

根據表4建立的影響因素指標體系，對48位專家進行了問卷調查。這48位專家在交通運輸領域具有豐富的工作經驗，包括18位從事交通運輸研究的學者、30位從事交通運輸實踐的職工。回收的48份調查問卷中，46份有效，2份無效。對這46份有效問卷進行統計分析，按照以下步驟得到綜合影響矩陣T。

(1)運用SPSS軟件對46份問卷的數據進行整理分析，取其均值作為研究數據，即各指標之間的相互影響系數；

(2)根據得到的相互影響系數建立直接影響矩陣；

(3)將直接影響矩陣進行標準化，得到標準化直接影響矩陣；

(4)運用MATLAB軟件，計算得到綜合影響矩陣T，如圖3所示。

根據綜合影響矩陣T計算得出長江經濟帶交通政策實施效果各影響因素的影響度R、被影響度D、中心度R+D和原因度R-D，其中影響因素的影響度(被影響度)的值為各二級因素的影響度(被影響度)之和，具體數值見表5。從表5數據可以看出，政策導向的中心度最高，說明政策導向在影響長江經濟帶交通政策實施效果的因素中最為重要，所起作用最大。其余三個影響因素的中心度由大到小依次為實施環境、理論研究、實施方案。從原因度可以看出，政策導向和理論研究的數值為正，說明政策導向和理論研究對其他兩個因素的影響大，其中理論研究的數值最大，說明理論研究對其他兩個因素的影響最大。實施方案和實施環境的數值為負，說明實施方案和實施環境受其他兩個因素的影響大，其中實施環境的數值最小，說明實施環境受其他兩個因素的影響最大。

表5 綜合影響關系

政策具有指導性，可以指導國家前進的方向，指導理論研究的方向；政策還具有權威性，是根據全國的國情和地方的經濟社會發展水平和人民的需求來制定的，政策的內容是人民需求和向往的。長江經濟帶戰略的實施效果是否滿足了人民的需求，是否進一步推動了國家的發展，主要取決于國家政策制定的科學性。理論研究為政策和實施方案的制定提供了特定的視野和知識框架，指導著政策實施的順利進行，既提高了政策制定的科學性，又提高了實施方案的準確性，加快了政策落實的效率。為了提高長江經濟帶交通領域政策的實施效果，需要加強對政策制定和理論研究兩個方面的重視。

六、結 語

本文運用DEMATEL模型對長江經濟帶交通政策實施效果影響因素進行分析，得出理論研究和政策導向是影響交通政策實施效果的關鍵因素，對實施效果起著主導性作用。為了使長江經濟帶交通政策得到更好的貫徹落實，提升交通政策的實施效果，需要使國家政策和科學理論研究兩者相互結合、共同作用才能達到預期的效果。因此，結合目前學術界對長江經濟帶交通領域文獻研究的現狀，在科學制定相關的交通政策后，一方面需要廣大學者加大對具體實施辦法以及操作層面理論研究的投入，彌補現有研究的不足，另一方面在實施方案制定過程中應該充分結合理論研究的成果，達到預期的實施目的。結合本文的分析結果，下一步可以對交通領域不同運輸方式進行細分，分析細分后不同層面的現有理論研究情況，并提出合理的建議和措施。