鄉鎮國土空間規劃中的鄉村建設用地布局

李必強

（四川奧地建筑設計有限公司，四川成都 610041）

0 引言

所謂的國土空間規劃就是指實施主體功能區規劃，推進主體功能區建設，是中國國土空間開發思路和開發模式的重大轉變，是國家區域調控理念和調控方式的重大創新，對推動科學發展、加快轉變經濟發展方式具有重要意義。2019年我國根據目前的形式和未來的發展戰略出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，其中明確規定了“多規合一”的實施方式，就是指將主體功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合成統一的國土空間規劃。現階段四川地區正在積極開展多規合一規劃，能夠為今后的國土空間規劃打好堅實基礎。但是目前在鄉村建設用地布局方面還存在某些問題需要分析，要采取相應措施解決，可以為總體國土空間規劃提供幫助。

1 案例基本概述

某規劃區處在程度南部、眉山東部，距離成都市中心城區50km，距離眉山城區30km。規劃區整體呈現南北高、中部低特性，由西向東緩慢降低，呈現起伏變化的地形地貌特征，最大高差12m。規劃區域四周為山脈圍繞，景觀視線較好，由中部河谷區域分別向南、北兩側區域地勢相對緩和、坡度較小，開發建設容易，適宜進行開發建設。區域最北側山體朝向多為南坡，區域采光好，適合林木生長，構建森林旅游線路。

圖1項目規劃區

2 鄉村建設用地存在的問題

目前，隨著我國城鄉一體化發展政策的落實，鄉村土地資源的使用越來越受重視，然而，從當前土地資源的實際布局管理來看，還是存在有一定問題的，主要表現在以下四個方面：

（1）鄉村人均建設用地不均衡。受歷史遺留問題影響，我國有的鄉村富余的土地很多，但是在有的鄉村土地資源卻十分緊張，更有甚者連基本的人口增長住房用地都無法得到保障。

（2）建設用地難以與鄉村發展、需求相匹配。一方面農村違法用地多發易發，導致有些有潛力開發的鄉村無法提供可用于使用的建設用地，同時，可提供足夠建設用地的鄉村缺沒有開發的價值。

（3）鄉村建設用地的分布與生態、災害情況的矛盾。目前我國有些鄉村建設在偏遠山區，且個別處于地質災害較嚴重的地區，易受到自然災害的威脅，為了避免危險減少人員損失，需要該鄉村整體進行遷移，但卻難以找到合適的土地資源進行調配。

（4）鄉村建設用地與公共設施配套不匹配。為了提高農民居住條件、改善居住環境、引導文明向上的生活方式，很多鄉村急需改善當地的公共服務建設問題，但卻沒有多余的建設用地。

3 鄉村建設用地調配思路和發展方向

3.1 鄉村建設用地調配思路

在《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》農規發〔2019〕1號中提出：堅持縣域一盤棋，推動各類規劃在村域層面“多規合一”；從國務院相關文件中可以看出，本次規劃需要堅持合理匹配鄉村用地的原則，爭取把我們建設用地的規劃與實際需求相結合，安排在最需要的鄉村，因地制宜地發展該鄉村。本次規劃從整體層面看，應根據目前鄉村發展和建設條件進行評價，對行政村一級的建設用地總量進行控制，從而指導下位村莊規劃，在下位村莊規劃中，根據實際的需要劃定自然村的建設用地邊界。為了保證規劃的順利實施，在鄉村建設規劃中必須自上而下與自下而上相結合，這樣就可以通過總體和下位村莊兩個層面，將鄉村的建設用地用一張藍圖進行表述。

3.2 鄉村建設用地調配指引

建設用地規劃是影響鄉村建設的重要因素，關系著我國鄉村地區土地資源利用率。為了加快城鄉一體化建設，根據鄉村建設用地規劃的實際情況進行考慮，應當對該地區的用地進行相應的調配指引，調配的方向主要表現在以下幾個方面：

（1）向具有較強發展潛力、經濟相對發達的中心村鎮進行引導。中心村是周邊自然村的中心位置，具有人口集中，公共配套設施齊全等優點，相對于其他自然村來說，建設用地用量更大。

（2）對規模小、位置偏的村莊進行集中引導，把規模小的鄉村進行集中引導，有利于統籌安排城鄉建設、基本農田、產業集聚、生活居住、生態保護等空間布局。

（3）對公路沿線分散居民點進行集中引導。最大限度降低公路周邊的建設用地，這對于土地的集中利用以及減少對于公路的影響具有非常重要的作用。

（4）要盡可能提升閑置土地的應用效率，可以將閑置建設用地逐漸向設施配套區域進行調配，例如某區次中心屬于土地空間規劃的次級中心，具有比較大的建設需要，但是通過多規合一規劃所設置的建設用地相對缺失，無法有效滿足次中心用地的具體需要，所以需要對該區域實施重點的調配。

4 鄉村建設用地布局幾點建議

4.1 鄉村建設用地布局規劃方面的建議

（1）要在充分遵照總體國土空間規劃標準的基礎上積極開展制定縣鄉級國土空間規劃，對于鄉鎮級的建設用地指標進行統籌安排，要根據不同鄉鎮的發展情況靈活調配鄉村建設用地，同時要對用地的總量進行有效控制。

（2）對于市縣級區域來說，要積極進行國土空間資源環境承載力評價以及國土空間開發適宜性評價，要對特定區域（包括城鎮空間、農業空間、生態空間）以及特定界限（包括城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等）實施總體控制、統籌規劃，將其當作鄉村建設用地布局的基礎和前提，同時也是推動鄉村生態文明建設的參照。

（3）在開展鄉鎮級建設用地規劃過程中，要嚴格遵照國土空間規劃建設用地指標情況，在保證在特定區域、特定界限的范圍內積極吸取各方意見和建議，對于每一個鄉村建設用地邊界進行逐漸優化。在此基礎上將優化之后的鄉村建設用地邊界反饋到藍圖當中，同時對于與其有關的林地、耕地進行有效協調，確保“一張藍圖管到村”的策略能夠落到實處。

4.2 鄉村建設用地布局規劃的政策性建議

在進行鄉村建設用地布局規劃過程中，不但要充分考量到當地經濟發展的需要，同時也要考慮到生態環境保護方面的要求，要確保鄉村經濟發展和生態環境的共同發展。

（1）目前隨著我國城鎮化快速發展，我國鄉村人口出現了大量外流的情況，這就造成了鄉村存在著很多沒有耕作或者建設的閑置土地。針對此問題，為了有效提升土地的利用率，需要在滿足總體國土空間規劃的基礎上加快實施有關鄉村建設用地的相關制度，例如集體經營性建設用地入市制度、閑置建設用地有償退出制度等等，通過制度性經營確保鄉村居民可以獲得良好的土地增值收益。

（2）提升鄉村產業發展的便利性。鄉村需要對大量閑置建設用地進行統一性管理，在滿足國土空間規劃的基礎上將閑置的建設用地歸入到鄉村產業用地當中，以此來推動鄉村經濟發展。在此基礎上制定出建設用地的動態供應機制，以此來確保全新農業項目的用地需要，確保項目可以有效落實，以此來提升農民的收益。

（3）在遵照總體規劃的基礎上逐漸提升鄉村建設用地指標。隨著近些年國家加大鄉村建設力度，各個鄉村都在加強“美麗鄉村”“田園綜合體”以及“共享農莊”等相應措施的實施，但是這些全新的發展戰略往往會受鄉村建設用地布局的限制而無法有效落實。針對此問題，相關部門可以將休閑農業、鄉村旅游、共享農莊和相配套的基礎設施等項目所需要的鄉村建設用地歸入總體用地計劃中來考慮，同時要對這些項目用地進行優先規劃布局。

4.3 嚴格用途檢查，加強監管

村莊規劃一經批準，必須嚴格執行。鄉村建設等各類空間開發建設活動，必須按照法定村莊規劃實施鄉村建設規劃許可管理。確需占用農用地的，應統籌農用地轉用審批和規劃許可，減少申請環節，優化辦理流程。確需修改規劃的，嚴格按程序報原規劃審批機關批準。國家自然資源督察機構要加強對村莊規劃編制和實施的督察，及時制止和糾正違反本意見的行為。鼓勵各地探索研究村民自治監督機制，實施村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。

5 結束語

近些年我國在積極推進國土空間規劃，現階段國家發展情況已經有了較大變化，以往重城鎮而輕鄉村的規劃布局模式無法滿足現代社會的發展需要，要進一步加強鄉鎮國土空間規劃，特別要重視鄉鎮國土空間規劃中的鄉村建設用地布局情況。本文主要介紹了鄉村建設用地存在的問題，在此基礎上提出了鄉村建設用地調配思路和發展方向，同時對于鄉鎮國土空間規劃中的鄉村建設用地布局提出了布局規劃以及政策性方面的建議。通過本文的介紹能夠為鄉村建設用地布局提供一定參考和幫助，對于進一步提升城鄉空間治理綜合水平具有現實意義。