“大深圳”組團(tuán)出圈

陳秋圓

進(jìn)入都市圈時(shí)代，從中央到地方，對(duì)都市圈的關(guān)注熱度空前。去年至今，中央及國(guó)家部委至少有10個(gè)公開文件直接提及都市圈，釋放出加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的強(qiáng)烈信號(hào)。近日，國(guó)家發(fā)展改革委編寫出版的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2019》多次“點(diǎn)名”深圳都市圈，再加上前不久廣東省委省政府也在文件中“點(diǎn)名”深圳等全省五大都市圈，以深圳為龍頭的超級(jí)都市圈正在浮出水面，“大深圳”呼之欲出，珠三角協(xié)同發(fā)展的格局也將進(jìn)一步明確。

擴(kuò)權(quán)？擴(kuò)容？

“1979年，那是一個(gè)春天，有一位老人，在中國(guó)的南海邊，劃了一個(gè)圈……”1980年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過并頒布《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為最早實(shí)行改革開放的試驗(yàn)地之一。如今深圳早已從當(dāng)年的小漁村發(fā)展成為管理服務(wù)人口超2000萬的現(xiàn)代化國(guó)際化大都市，也是國(guó)際性綜合交通樞紐、國(guó)際科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、中國(guó)三大全國(guó)性金融中心之一。深圳的發(fā)展不僅關(guān)乎它本身，它還是粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一，并在全力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。

2020年8月，深圳迎來建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)40周年。站在新的歷史起點(diǎn)上，改革開放再出發(fā)，人們對(duì)于深圳有著更多的想象和期待。中央會(huì)有什么生日“大禮包”？一個(gè)討論頗多的話題是深圳是否會(huì)“擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)容”。這背后，是人們對(duì)進(jìn)入不惑之年的深圳，如何打破空間、資源、行政邊界等瓶頸制約的思考。

6月12日中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊發(fā)文章——《“三區(qū)”疊加 擴(kuò)權(quán)賦能 探索建設(shè)大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)》。文中指出，深圳過往以小土地面積撬動(dòng)大發(fā)展的模式正面臨瓶頸。土地資源相對(duì)緊張，可開發(fā)空間越來越稀缺，土地供給矛盾及其衍生的問題相對(duì)突出，極度稀缺的住宅用地引發(fā)房?jī)r(jià)、物價(jià)、用工成本、物流成本甚至租金成本的上漲，成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難和外遷的主要原因，經(jīng)營(yíng)成本上升還會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化危機(jī)。

從深圳的歷史來看，其每次發(fā)展的量級(jí)遞進(jìn)都與擴(kuò)容有著密切關(guān)系。在這樣的背景下，文章指出，深圳向外拓展、加強(qiáng)與周邊城市的合作成為必然選擇，而基于深莞惠及河源、汕尾五市良好的合作淵源，探索建設(shè)大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)成為最優(yōu)選項(xiàng)。即在不改變行政區(qū)劃的前提下，由深圳主導(dǎo)，通過賦予深圳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生事務(wù)等省級(jí)管理權(quán)限，對(duì)深圳、東莞、惠州惠陽(yáng)、深汕合作區(qū)、深河合作區(qū)五地的供給側(cè)要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在頂層設(shè)計(jì)上規(guī)劃建設(shè)一個(gè)跨行政區(qū)域的資源統(tǒng)籌、功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域統(tǒng)籌合作新模式。這是一種“擴(kuò)權(quán)不擴(kuò)容、強(qiáng)統(tǒng)籌緊合作”的實(shí)踐模式。

“大深圳”對(duì)應(yīng)到實(shí)際，是如今熱度很高的“深圳都市圈”。4月28日《深圳市發(fā)展和改革委員會(huì)2019年工作總結(jié)和2020年工作計(jì)劃》明確指出，推進(jìn)深圳都市圈規(guī)劃編制，原深莞惠經(jīng)濟(jì)圈擴(kuò)容增加河源、汕尾兩市，共同建立深圳都市圈，并助力河源、汕尾兩市融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。廣東省發(fā)改委等六部門最新出臺(tái)的《廣東省開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃（2020—2035年）》也明確了深圳都市圈的范圍，包括深圳、東莞、惠州、河源、汕尾。為適應(yīng)珠三角核心區(qū)功能拓展和空間拓展的需求，《規(guī)劃》要求推動(dòng)廣州都市圈、深圳都市圈和珠江口西岸都市圈深度融合，在環(huán)珠三角地區(qū)開發(fā)區(qū)集聚發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其配套產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

資料顯示，深圳都市圈總面積約為36312平方公里，占廣東省20%;常住人口約為3290萬，占廣東省30%;2019年實(shí)現(xiàn)GDP超4萬億元，占廣東省40%。其經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國(guó)都市圈里僅次于上海、北京都市圈，但它的人口結(jié)構(gòu)最年輕，是年輕移民的創(chuàng)業(yè)天堂，且高質(zhì)量發(fā)展成色更足，特別是核心城市深圳。在都市圈規(guī)劃下，一方面深圳有望突破土地瓶頸，另一方面，可以更好發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)輻射作用，帶動(dòng)周邊其他城市發(fā)展和升級(jí)。

聚焦都市圈 形成內(nèi)循環(huán)

7月30日，中共中央政治局會(huì)議提出：“要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新。”

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過60%，各類城市正由各管各的發(fā)展階段邁向都市圈和城市群發(fā)展階段，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、長(zhǎng)江中游城市群、成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈等地區(qū)已經(jīng)開啟大都市圈、城市群的發(fā)展過程，其中的紅利將高達(dá)數(shù)十萬億級(jí)。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆撰文指出，要重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)好城市群都市圈，以培育新增長(zhǎng)極和動(dòng)力源“拉動(dòng)”內(nèi)循環(huán)。

都市圈并不是一個(gè)新概念，縱觀世界，倫敦都市圈、紐約都市圈、巴黎都市圈等都帶動(dòng)了城市的發(fā)展，不少發(fā)達(dá)國(guó)家將都市圈的規(guī)劃作為城市發(fā)展的重要內(nèi)容。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院的邱凱付、陳少杰、羅彥在《治理視角下深圳都市圈協(xié)同發(fā)展探索》一文中指出，都市圈作為未來區(qū)域發(fā)展組織的主要模式，是應(yīng)對(duì)超大城市過度聚集和結(jié)構(gòu)失衡、中小城市動(dòng)能缺失及服務(wù)缺位、城際協(xié)同各自為戰(zhàn)與不良競(jìng)爭(zhēng)的突破口。都市圈的區(qū)域協(xié)同治理是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

“中國(guó)政府把產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)振興的最適當(dāng)空間尺度定位于大規(guī)模的都市圈或城市群，而不是面積較小的行政市/本地尺度。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部新尺度的國(guó)家空間被建構(gòu)起來，新的城市與區(qū)域治理的局面正在形成。”全球城市實(shí)驗(yàn)室首席研究員、牛津大學(xué)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)博士王曉陽(yáng)認(rèn)為，中國(guó)大力發(fā)展都市圈，是引導(dǎo)要素、資源自由流動(dòng)，向優(yōu)勢(shì)的都市圈和城市群集聚，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，合理分工。

中國(guó)這么大的人口規(guī)模和勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)要求大量制造業(yè)的存在，既包括勞動(dòng)資本密集型，也包括先進(jìn)制造業(yè)。對(duì)于未來中國(guó)的產(chǎn)業(yè)地理，王曉陽(yáng)的想象是：對(duì)于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，京滬深廣杭等總部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、中西部腹地、東南亞非洲拉美應(yīng)該形成一個(gè)新的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，這是“一帶一路”正在推的，是一個(gè)新的全球化進(jìn)程;先進(jìn)制造業(yè)從研發(fā)到生產(chǎn)都集中在東部的城市群和重點(diǎn)城市區(qū)域，例如京津、蘇州—上海、深莞惠等都市圈，這也是為什么現(xiàn)在大力推進(jìn)城市群和都市圈經(jīng)濟(jì)的原因。

不過，都市圈的形成并非完全依賴于行政規(guī)劃，它也是社會(huì)分工的產(chǎn)物，主要是自然的選擇，中心城市和周邊城市形成資源與產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)，相互依存度高。深圳大學(xué)管理學(xué)院副教授肖俊分析，首先，深圳都市圈的優(yōu)勢(shì)在于突出了中心城市的資源富集與輻射作用，圍繞中心城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈條，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模;其次，都市圈規(guī)劃有利于化解中心城市同質(zhì)化發(fā)展的困境，減少?gòu)V深兩大城市在產(chǎn)業(yè)和資源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)而造成的損耗，逐步構(gòu)建各自的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群。

“都市圈是指中心城市與外圍城市之間具備地域的相鄰性、交通的可達(dá)性、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性等，從而推動(dòng)了同城化。”在討論都市圈發(fā)展時(shí)，王曉陽(yáng)認(rèn)為在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的背景下，要多維度考慮都市圈在城市群中的角色定位、都市圈和國(guó)內(nèi)其他城市/都市圈的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以及都市圈在世界經(jīng)濟(jì)中的角色等。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的定義，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。交通可達(dá)性是都市圈一個(gè)重要指標(biāo)。莞惠河汕等地臨近深圳，城市之間的高速公路和高鐵等高速交通網(wǎng)絡(luò)雖然目前還不能完全滿足城市之間的通勤需求，但也已經(jīng)基本形成。日前國(guó)家發(fā)改委批復(fù)大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建大灣區(qū)主要城市間1小時(shí)通達(dá)、主要城市至廣東省內(nèi)地級(jí)城市2小時(shí)通達(dá)的交通圈。按規(guī)劃，到2025年，將全面覆蓋大灣區(qū)中心城市、節(jié)點(diǎn)城市和廣州、深圳等重點(diǎn)都市圈。至于城市的角色定位，深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心副主任袁易明認(rèn)為，深圳將強(qiáng)化生產(chǎn)性服務(wù)中心、技術(shù)創(chuàng)新中心、商業(yè)模式創(chuàng)新中心的地位，主張深圳本土仍然需要強(qiáng)大的制造業(yè)，由于土地等生產(chǎn)成本提高，企業(yè)和個(gè)人會(huì)傾向于向成本更低的地方轉(zhuǎn)移，而制造業(yè)流向都市圈內(nèi)的城市而不是東南亞，在交通相對(duì)便捷的范圍內(nèi)，能有效保留產(chǎn)業(yè)鏈配套，這也是都市圈的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。

分工協(xié)作 功能互補(bǔ)

在深圳從事制造業(yè)20年的星野分享了他們企業(yè)的搬遷原因和考慮。他判斷由于用工成本和城中村房租大漲，深圳大量的制造型企業(yè)在未來10年內(nèi)都將搬入東莞、惠州、河源。至于為什么不搬到內(nèi)陸而要搬到莞惠河？他說關(guān)鍵在于周邊的配套資源，包括各種原材料、零配件、交通等。據(jù)他透露，一些之前搬遷到江西和湖南的企業(yè)，盡管地價(jià)便宜稅收優(yōu)惠，但苦于沒有配套供應(yīng)商，經(jīng)營(yíng)幾年后一直沒有起色，最近也開始陸續(xù)遷回惠州、河源。“今后你會(huì)看到深圳有大量的制造型企業(yè)的總部和研發(fā)中心，但他們的制造工廠都分布在東莞、惠州、河源。”

作為全國(guó)市場(chǎng)化程度最高的地區(qū)之一，也是國(guó)內(nèi)較早探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地區(qū)之一，基于市場(chǎng)配置，深圳都市圈已經(jīng)形成了跨越行政區(qū)劃的產(chǎn)業(yè)集群。邱凱付等人的文章指出，早在2006年，深圳的機(jī)械、玩具和儀器儀表等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)外遷，部分優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)也不斷向外擴(kuò)張，與周邊地區(qū)開展技術(shù)和市場(chǎng)合作。2008年后，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，深圳居住地向東莞、惠州擴(kuò)散，推動(dòng)生活的互動(dòng)和都市圈的一體化。2010年以來通過區(qū)域合作示范區(qū)的建設(shè)，形成了多類型的區(qū)域合作共建模式。

在規(guī)劃層面，深圳都市圈的發(fā)展也有跡可循。2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》將深圳、東莞和惠州三地作為深莞惠經(jīng)濟(jì)圈和珠三角一體化的重點(diǎn)區(qū)域。2014年廣東省政府批準(zhǔn)河源、汕尾加入行列，形成深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）。2017年《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016—2020年）》提出構(gòu)建“深莞惠+河源、汕尾”新型都市區(qū)。深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議自2009年起召開，2018年聯(lián)席會(huì)議指出，參照深汕特別合作區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)新合作機(jī)制將在東莞、惠州推動(dòng)。兩地鄰近深圳地區(qū)將劃出地塊發(fā)展功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，增量稅收由三地政府按比例分成。

從“深莞惠經(jīng)濟(jì)圈”到“深莞惠都市圈”再到“深圳都市圈”，中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江表示，這幾個(gè)圈的內(nèi)涵應(yīng)該差別不大，但名稱表述的變化多少反映出一些特別的考慮，突出深圳是中心和樞紐城市，有助于擴(kuò)展深圳的經(jīng)濟(jì)腹地，也有助于惠州和東莞等地更好地借助深圳因素促進(jìn)自身發(fā)展。

至于深圳都市圈發(fā)展可能面臨的問題，林江指出，主要是如何從根本上打破行政區(qū)域壁壘。由于目前各個(gè)城市處于地方政府的管轄之下，有自己的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃，規(guī)劃之間又沒有多少聯(lián)系，長(zhǎng)此以往就會(huì)拖慢同城化和一體化的進(jìn)程。“深圳都市圈建設(shè)的關(guān)鍵，不單是深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展有多快多好的問題，而且還是深圳與惠州、東莞如何協(xié)調(diào)關(guān)系的問題。”

華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛也指出，現(xiàn)在的都市圈更強(qiáng)調(diào)全方位一體化，包括產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、交通、城市建設(shè)、公共服務(wù)等方面。關(guān)鍵是要破除行政區(qū)域壁壘，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則來跨區(qū)域優(yōu)化配置資源，讓要素流動(dòng)更加便利，并補(bǔ)足文化、教育、醫(yī)療等方面的短板。