林區經濟高質量發展問題研究

孫相君

摘 要：內蒙古大興安嶺林區資源豐富，區位重要，但資源利用不充分，產業發展緩慢。推動林區經濟高質量發展，對于保持加強生態文明建設的戰略定力，把祖國北部邊疆這道風景線打造得更加亮麗意義重大。通過分析林區經濟發展現狀及存在的主要問題，闡述推動林區經濟高質量發展需要做好的幾方面工作：產業發展規劃、爭取和利用好政策資金扶持、產業鏈設計安排、人才引進和專業培訓、建立健全各項管理機制從而形成推動產業發展的工作合力等。

關鍵詞：林區;生態保護;轉型產業;高質量發展

一、林區經濟發展概述

內蒙古大興安嶺林區自1952年建局至2000年，近半個世紀的發展主要以木材生產為主，累計為國家提供價值為2億元的商品材，較好地滿足了國家對木材生產的需要。由于長期大量的采伐，森林資源銳減，到上世紀80年代中期，林區可采資源幾近枯竭。由于產業單一，又始終遵循著“先生產后生活”的發展原則，因此，長期以來，林區經濟發展落后，職工生活十分艱苦。自80年代中期開始，林區職工已不能按時領取工資，很多林業局壓資達半年之久。2000年，國家實施天然林保護工程，內蒙古大興安嶺林區以生態保護為主，隨著木材采伐額度的逐年減少，林區開始探索培育接續替代產業。經過近十年的改革探索，森林旅游、綠色食品加工、特種動物養殖、中草藥采集種植加工、生態礦業等轉型項目初見成效。林區人的生活，也有了一定的改善。2010年12月，國家頒布《大小興安嶺林區生態保護和經濟轉型規劃》，林區正式進入轉型發展階段。2015年2月8日，中共中央、國務院印發《國有林區改革指導意見》，林區自2015年4月1日起，停止天然林商業性采伐進入全面改革階段，企業的職能開始由過去的以木材生產為主向以生態修復和建設為主轉變、由利用森林獲取經濟利益向以保護森林提供生態服務為主轉變。如今，改革已近尾聲，林區生態保護和轉型發展的方向更為明確。

二、林區經濟高質量發展的必要性和重要意義

2018年全國兩會期間，習近平總書記在參加他所在的內蒙古代表團審議時強調，銳意創新、埋頭苦干，守望相助、團結奮斗，扎實推動經濟高質量發展。2019年全國兩會期間，習近平總書記再次參加內蒙古代表團審議時強調，要保持加強生態文明建設的戰略定力，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，加大生態系統保護力度，打好污染防治攻堅戰，守護好祖國北疆這道亮麗風景線。習近平總書記對內蒙古經濟發展和生態保護建設提出了一系列重要論述。落實黨的十九大經濟發展新理念、新要求以及習近平總書記的重要指示精神，全力推動內蒙古經濟高質量發展成為內蒙古加快建設現代化經濟體系的重中之重，這不僅是適應我國社會主要矛盾變化和全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是內蒙古把祖國北部邊疆這道風景線打造得更加亮麗的重要內容。

內蒙古大興安嶺林區地處內蒙古的東北部，地跨呼倫貝爾市、興安盟等9個旗市，是我國最大的國有林區。國有林業生態功能區總面積10.67萬平方公里，森林面積占全國國有林區的10.9%，占自治區的33.2%;森林蓄積占全國國有林區的12%，占自治區的63.2%。森林年凈生長量1200多萬立方米，潛力達2100萬立方米，是我國重要的生物基因庫、重要木材資源戰略儲備基地。內蒙古大興安嶺林區區位重要，資源豐富，歷經六十多年的開發建設，20年的天保工程實施，5年的停伐改革，無論是資源恢復、產業轉型，百姓生活都得到較好的發展。推動林區經濟高質量發展是實現自治區經濟高質量發展、加強林區生態保護建設和改善林區職工生活質量的必然需要，對于筑牢祖國北疆生態保護屏障具有重要意義，沒有林區經濟的高質量發展，內蒙古經濟高質量發展是不完整的，也是欠缺的。

三、林區經濟發展現狀及存在的主要問題

（一）林區經濟發展現狀

2017年2月20日，內蒙古大興安嶺重點國有林管理局組建成立，面對新形勢新任務，林區按照“生態優先、綠色發展”的方向，立足生態和資源優勢，圍繞“林區美、林業興、林工富”的發展目標，全力推進現代林業、美麗林區建設，初步構建了林區經濟社會發展的體系框架，夯實了高質量發展的堅實基礎。

1、森林資源經營保護成效明顯 根據2018年第九次森林資源連續清查結果顯示，與2013年清查數據相比，內蒙古大興安嶺林區森林面積凈增10.17萬公頃，森林蓄積凈增8873.89萬立方米，森林覆蓋率提高了0.95個百分點，活力木蓄積凈增8297.93萬立方米。2000年開始實施的天保工程至今，內蒙古大興安嶺林區森林面積凈增100萬公頃，森林蓄積凈增3億立方米，森林覆蓋率提高9.25個百分點，生態保護成效巨大。

2、轉型產業穩步發展 一是森林旅游業得到較快發展。2017年，林區共接待游客151萬人次，旅游直接收入1.46億元。2019年截至當年11月15日，林區全年接待游客70.99萬人次，旅游直接收入1.36億元。2018年，滿歸紅豆康養小鎮入選內蒙古自治區特色小鎮高質量發展培育名單;莫爾道嘎林業局入選全國森林旅游示范縣;滿歸紅豆小鎮、阿里河相思谷森林特色小鎮入選首批國家森林小鎮建設試點名單;得耳布爾林業局入選“中國森林康養基地”。目前，林區正重點建設體現溫泉、康養特色的南部板塊，體現鄂倫春狩獵文化的東部板塊，集觀光、科考、探險、冰雪體驗、馴鹿文化為一體的北部板塊，積極培育壯大森林旅游產業。二是森林碳匯取得可喜成績。2017年12月，綽爾林業局與浙江華衍投資管理有限公司完成了內蒙古大興安嶺重點國有林區第一筆林業碳匯交易，交易額為40萬元。2018年至今，綽爾、克一河林業局又連續完成4筆林業碳匯交易，總交易額達151萬元。三是林下經濟有序發展。林區食用菌產業發展較穩定，2019年培植規模保持在1500萬袋左右，有培植戶500余戶。2019年，克一河林業局“諾敏山”牌黑木耳榮獲第十六屆中國林產品交易會金獎。另外，林區的中草藥，如：芍藥、防風、金蓮花、返魂草、北五味子等種植規模不斷擴大，種植技術日漸成熟。2019年，各類中草藥種植面積已近17000畝，有中草藥種植戶100余戶。同時，林區大力推進沙棘等經濟林產業發展，2019年完成經濟林新造面積82943.4畝（其中：沙棘36282.4畝、榛子641.4畝、西伯利亞紅松46019.6畝），并完成榛子林改培28783.2畝。四是特種動物養殖穩中向好。經過多年的養殖，林區目前有北極狐種狐、二代野豬、馴鹿、狍子等特種動物存欄11000余頭（只），有養殖戶500余戶，年產值達4500萬元。通過養殖結構調整，據不完全統計，林區現有森林馬近10000匹、肉牛8000余頭、羊15000余只，年產值達1.5億元以上。

3、職工收入和民生保障水平不斷提高 為改善民生，縮小與同屬地單位收入差距，滿足職工不斷增長的對美好生活的需要，林區連續多年為職工增資。2019年，林區一線職工人均增資1.5萬元，本年度增資后，內蒙古大興安嶺林區職工年人均工資突破6萬元。另外，近年來，林區還啟動了企業年金、爭取政策完成了混崗工身份認定和養老保險統籌工作、鞏固完善棚戶區改造工程等等，職工群眾的幸福指數不斷提高，生態保護建設的決心和干勁不斷提升。

（二）林區經濟發展中存在的主要問題

林區生態保護和經濟發展取得了一定的成績，但仍存在很多問題，導致資源利用率低，產業發展緩慢，地區發展不平衡等。主要表現在以下幾個方面：

一是觀念落后，創新理念缺乏，更缺少敢于創新的勇氣。內蒙古大興安嶺林區地處偏遠，經濟長期落后，林區人思想相對保守封閉，雖然信息社會飛速發展，網絡通訊方便迅捷，但林區人對現代社會的感知和判斷總是滯后而緩慢，加上林區職工文化素質偏低，年齡偏大，在職職工平均年齡四十七歲，正是老人需要照顧，兒女面臨婚嫁之際，家庭經濟負擔較重，凡事追求平穩，思維不夠活躍，缺少創新的決心和勇氣。

二是產業規模小、產品種類少、產業鏈短，缺少一體化經營。內蒙古大興安嶺林區地域廣闊，自然資源豐富，國有林管理局下屬企業單位19個。長期以來，各林業企業依托自身的生態、人力和財力資源培植發展產業，由于資源相似，缺少整體規劃，出現很多相同項目，不僅規模小，產品大多停留在初級階段，附加值低，各企業之間相互競爭，導致產品生命周期短，即使其中一些已是中外合資的名優產品，最后也都相繼消失。所以，直到今天，林區幾乎沒有屬于自己的品牌產品。在產業鏈延伸設計發展方面，更是空缺。雖然在理念上林區人早已經認識到這一點，但實際操作仍是很難實現，產業規模小，缺少一體化經營，市場競爭力弱。

三是資金短缺，項目推進緩慢。天保工程實施后，林區開始探索轉型產業發展。由于森工企業的特殊性，轉型產業的培植發展主要依靠企業自身財力。由于沒有其他成熟的產業可以實現資金上的依托，職工工資也是依靠天保工程款和后來的停伐補貼實現，根本沒有穩定持續的資金注入產業發展。所以，資金短缺始終是制約林區轉型產業發展的大問題。如森林旅游業，經過多年的打造，旅游基礎服務設施短缺的問題仍沒能很好解決，林區旅游仍停留在山水游，風光游的初級階段。

四是人才缺乏，管理粗放，從業人員素質偏低。在林區發展史上，繼上世紀八、九十年代“兩危”之后，林區又出現了嚴重的人才危機。不僅外面的人才招不進來，本地人才也出現大量外流，就連每年考出去的大學生也都不回林區就業，這種狀況在2000年之后才有所緩解。另外，按照2015年國有林區改革方案中關于林區人員“只出不進”的要求，林區已經五年未引進人員，隨著退休人員的不斷離崗，有太多的崗位出現空缺沒有人員補充。目前，林區在職人員不僅年齡偏大，而且文化素質偏低，能夠拿得起放得下的專業技術人員和綜合管理人員更是鳳毛麟角。在這樣的情況下，工作效率低、管理粗放，產品和服務質量難以提高上檔次。

五是管理體制的原因。長期以來，作為國有林業企業沒有獨立的自主經營權，企業的負責人也是由上級部門直接任命，并且幾年一換。由于任期短，出于對政績的考慮，領導層面無論是問題決策還是具體落實，短期行為相對較重，長期經營考慮不足，也很難實現。另外，在全民所有制體制下，企業經營狀況在短期內對職工的切身利益影響不大，職工關心企業長遠發展的積極性不高。

四、推進高質量發展需要做好幾方面工作

（一）增強認識，提升理念，做好產業發展規劃

林區要樹立“大林區大產業大發展”的思想觀念，秉持“生態優先、綠色發展”的理念，立足生態和資源優勢，打破區域條塊限制，整合資源，統籌安排，做好產業發展整體規劃。通過以點帶面，集聚多方力量，打造不同產業群，形成規模優勢，避免單打獨斗和區塊發展。另外，科學設立產業發展目標和短中長期發展規劃，確保產業穩步推進和高質量發展。

（二）調整創新產業制度，爭取國家和自治區政策資金扶持

解決林區產業發展資金短缺的問題，一是調整和創新產業管理制度和運營機制，鼓勵調動民間資金參與產業投資發展，同時通過優惠政策引進外資帶動發展。二是在自籌資金的基礎上，把握好政策機遇，最大限度用好國家及自治區各項財政政策，積極爭取財政貼息、綠色發展基金政策，保障產業發展資金需求。

（三）充分調研，選好做實產業項目，做好產業鏈設計安排

立足林區資源優勢，深入林區內外，有針對性開展充分調研。通過科學研判、合理部署，做好產業發展各項具體安排。同時，對原有產業項目進行深入分析總結，興利除弊，深入做好產業鏈延伸設計安排，并有效開展相關工作，做好人、財、事一體化工作部署。

（四）做好人才引進和專業培訓工作

人才是推動經濟高質量發展的重要因素和后續動力。針對林區人才短缺的問題，隨著國有林區改革的結束，林區應適時大批引進相關專業人才，為林區生態保護和經濟發展注入新生推動力量。同時，根據林區發展需要，對現有人員有規劃地進行多種形式的專業培訓和業務學習，只要能夠提高人員能力素質，有利于林區發展就要克服各種影響因素，合理有序安排，并把這種人員的學習培訓制度化，規范化并長期堅持。

（五）建立健全各項管理機制，形成推動產業發展的工作合力

建章立制、改革創新是推動經濟和社會發展的必要因素。面對新的社會發展形態和新的歷史使命，林區要實現經濟高質量發展，就必須重新審視現有的各項管理制度，創建新的管理制度、改革完善相關工作機制及相應的考核、監督、評審、激勵機制等，制定科學、合理、系統的制度體系，形成長效機制，堅持貫徹執行，最大程度形成推動經濟進步和產業發展的工作合力，助推林區經濟高質量發展。