從新冠肺炎疫情看國家治理變革

俞可平

瘟疫是人類與生俱來的重大災難，防止瘟疫從來便是國家的重要職能。可以說，每一次人類的重大災難，都是對國家制度和國家治理能力的考驗;面對每一次人類的重大災難，制度和人性的優劣都會得以充分地暴露;每一次人類的重大災難也都必然對國家治理產生深刻影響，并促使國家制度和國家治理的進一步改革。

這次重大疫情，同樣如此。在現代化、全球化與網絡化的復雜時代背景下，它對人類政治生活和國家治理的影響也必然帶有明顯的時代特征。疫情正在產生或者即將產生以下深遠政治影響。

首先，國家治理體系面臨重大改革。重大疫情是自然災難，與戰爭和內亂等人為災難不同，它更直接地關系到國家治理體系和治理能力。從新冠肺炎的防控效果可以清楚地看到，一些國家和地區的防控效果明顯好于另一些國家和地區。究其原因，就是政府公共治理體系和治理能力的差異。政府治理和社會治理水平較高的地區和國家，疫情的直接危害和次生危害明顯小于治理能力較差的地區和國家。特別是公共信息發布體制、政府應急管理體制、重大公共政策決策體制、政府官員問責體制、社會公共參與體制、基層社會治理體制和社會緊急救助體制等，尤其關系到突發重大疫情的防控效果。許多國家，包括發達國家，為新冠肺炎付出了慘重代價，這將促使各國政府在疫后推動國家治理體制的重大改革。

其次，國家公共權力將在一定程度得以重構。有效處置突發性的重大疫情，勢必要求公共權力適當集中，以便快速穩定社會公共秩序、統一調配有限的物質資源、最大限度保護公民生命健康安全。因此，這次疫情暴發后，幾乎所有國家都進入了某種形式的緊急狀態。所謂的“緊急狀態”無非就是兩個實質性改變：國家權力臨時集中于中央或地方行政機構;公民的正常權利受到一定限制。但恰恰是這兩個改變勢必對全社會帶來極其重大的影響：事實上在相當程度上將重構社會的政治生活、經濟生活和日常生活。唯其如此，各國對進入“緊急狀態”都十分謹慎，通常都有憲法和法律的明確授權。如何在“緊急狀態”下最大限度地維護公民權益，降低疫情的次生危害？如何在疫情結束后盡快恢復國家的正常狀態，還權于民？如何防止行政部門和掌權者利用“緊急狀態”不適當地擴張私人權力？這些都是各國政府和人民需要面對的共同課題。

再次，國家治理評價標準需要進行調整。無論是專家學者還是普通民眾幾乎都認為，不同國家和地區處置這次疫情的不同效果，與所在國家和地區的政府治理水平直接相關。然而，絕大多數的判斷都是基于經驗和直覺得出的，缺乏科學的評估和測量。科學地測量一個地區的政府治理水平和社會治理現代化程度，必須依據一整套合理的政府治理評價指標體系。這次疫情的實際后果在相當程度上顛覆了人們通常的國家治理評估標準，一些長期被認為綜合治理水平較高的國家和地區，處置疫情的客觀效果卻很差;疫情也證明，一些國家治理因素的重要性，例如網絡治理、央地關系、信息透明、社會秩序、政府責任等，在國家治理績效評估中被忽視了。這次疫情的實際后果還表明，國家治理的綜合水平不同于政府處置重大突發事件的治理能力，綜合治理水平高并不等于應對新冠肺炎疫情的治理能力強。因而，修訂和完善國家治理評估指標體系，將是政治學界和公共管理學界的一項新課題。

最后，地方治理和社會治理將變得更加重要。還有一個重要現象，就是同一國家的不同地區，由于地方治理能力和治理水平的差異而呈現出明顯不同的防控后果。特別是基層自治能力和地方社會治理水平，與疫情防控的關系更加密切。如何健全地方的社會治理體系，提升基層社會治理能力？如何推進基層自治，增強城鄉居民的自我管理能力？如何研制一套科學的社會治理和地方治理水平評估指標體系，使之可以對不同地區之間的治理能力和水平進行測量和比較？這些都將是疫情結束后推進國家治理和社會治理現代化不可忽視的重大問題。

總之，這次新冠肺炎疫情，不僅是對國家治理體系的重大考驗，也必將對人類政治生活產生重大影響。只有清醒看到自己國家治理體制的長處和弊端，善于吸取這次疫情防控治理的深刻教訓，虛心學習借鑒各國在公共治理方面的合理因素，才能切實推動國家治理朝著理想的善治目標進步。

（摘自《改革內參》）