農藥包裝廢棄物回收處理中的生產者責任延伸

袁行重

摘 要：近年來，我國農藥包裝廢棄物引發的環境問題日益嚴峻，然而對其進行回收處理的相關立法仍存在較大缺失。生產者責任延伸制度將生產者責任由傳統的生產和銷售責任延伸至產品的整個生命周期，尤其是產品廢置階段，這一制度明確了農藥包裝廢棄物回收處理合格的責任主體。但在實踐中生產者與其他責任主體責任重疊與責任缺失問題嚴重，有必要明確生產者責任延伸的范圍和限度，劃定生產者責任的邊界，從而有效推進農藥包裝廢棄物的回收處理。

關鍵詞：農藥包裝廢棄物回收處理;生產者責任延伸;責任限度

中圖分類號 X705文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）15-0159-04

Abstract： In recent years， the environmental problems caused by pesticide packaging waste are increasingly serious in China. However， there is still a large lack of legislation on the recycling of pesticide packaging waste. The extended producer responsibility system extends the producer responsibility from the traditional production and sales responsibility to the whole life cycle of the product， especially in the stage of product waste disposal. This system points out the qualified responsibility subject for the recovery and treatment of pesticide packaging waste. However， in practice， there are serious problems of overlapping responsibilities and lack of responsibilities between producers and other responsible subjects. It is necessary to define the scope and limit of the extension of producer responsibilities and delimit the boundary of producer responsibilities， so as to effectively promote the recycling of pesticide packaging waste.

Key words： Pesticide packaging waste recycling; Producer responsibility extension; Responsibility limit

我國作為農藥生產和使用大國，每年農業生產中都會產生大量的農藥包裝廢棄物，主要包括塑料、玻璃、鋁箔、紙板等材料制作的瓶、桶、罐、袋等包裝物[1]。這些廢棄物本身會造成固體廢棄物污染，附著其身的農藥經長期累積滲入地表更會引發土壤、水體等二次污染，進而危及人體健康[2]。因此，如何實現農藥包裝廢棄物的無害化回收處理，促進循環經濟發展，不僅是我國也是其他國家面臨的共同性難題。20世紀70年代生產者責任延伸制度提出，將生產者責任延伸至產品廢棄處置階段，這一制度被發達國家應用到農藥包裝廢棄物回收處理中，并取得了顯著的效果[3]。我國自2008年頒布《循環經濟促進法》將生產者責任延伸制度引入環境立法框架以來，迄今已11年有余，然而仍未能建立起有效的農藥包裝廢棄物回收處理體系。農藥包裝廢棄物回收處理涉及生產、銷售、使用、回收、倉儲、運輸、處理、再利用等多個環節，涉及到多方主體的責任承擔[4]。因此必須合理分配各方主體的責任，尤其是作為關鍵一環的農藥生產者，有必要對其在農藥包裝物廢置階段的責任延伸及其限度進行探討。

1 農藥生產者責任延伸的依據

1.1 從傳統責任走向延伸責任 西方國家進入工業化時代后，追求社會生產的專業化分工，在傳統責任體系下，生產者只需承擔生產和銷售環節的責任，不需要承擔產品被消費后的責任，只需以一個理性“經濟人”的身份最大限度地追逐利潤。這種模式極大地推動了經濟的發展，然而也造成對環境不加限制的破壞。西方國家在經過幾次嚴重的環境污染事件后，開始重視對環境的整治，經歷了一個從末端治理到生產全過程控制的階段。若要從根源遏制環境污染，就有必要對生產的全過程加以控制，而這種控制的實施有賴于精準把握法律規制的著力點，即責任者。生產者責任延伸制度正是在這樣的背景下產生。在生產者責任延伸制度提出前，通常認為環境保護是社會公益問題，應由政府承擔廢棄物的回收處理，這無疑會讓政府背上沉重的財政負擔，最終不可避免地以稅收的方式由社會公眾買單，而在社會生產中獲益的生產者卻不需要承擔責任，這無疑是不合理的。生產者責任延伸制度的提出，找到了在產品廢置階段合理的責任主體，既可以減少政府和社會公眾責任，又可以倒逼生產者改進生產方式，減輕對環境的污染。

1.2 生產者責任延伸的理論基礎

1.2.1 企業社會責任理論 市場主體在參與市場活動中不能只追求經濟利益，還應當承擔一定的社會責任，在增加自身經濟利益之外，還需要考慮包括消費者、職工、債權人、中小競爭者等其他主體的利益以及環境利益和社會整體利益[5]。根據這一理論，生產者責任延伸制度要求生產者不能以追求經濟利潤作為自己的唯一目的，還需要承擔自身產品在消費后的環境責任。

1.2.2 外部性內部化理論 外部性是指當事人之間在無相關經濟交易的情況下，一方當事人向另一方當事人提供的物品束。換句話說，外部性是指參加交易者的行為給與交易無關的第三人帶來的成本或收益，環境問題便是典型的外部性問題。環境資源作為公共物品，具有非排他性和非競爭性，市場活動中的各方主體都可以在不付出成本的情況下從環境資源利用行為中獲利，而在環境資源利用中造成的環境破壞則轉嫁給了政府，并最終由社會公眾承擔。要解決這個問題，就必須使私人成本內部化。生產者責任延伸制度通過將生產者責任延伸至產品廢置階段，實現了這種環境處理成本的內部化。

1.3 生產者責任延伸的實現形式 生產者應當承擔的延伸責任可以概括為5種：一是環境責任，生產者對其生產的產品可能導致的環境污染負有責任;二是行為責任，生產者實際參與對其產品廢棄物的回收處理;三是經濟責任，生產者為其產品造成的環境損害或產品廢棄物的回收處理支付費用;四是所有權責任，生產者出售的是服務而非產品本身，若生產者保留了所有權，就必須承擔產品消費后導致的環境損害;五是信息披露責任，在產品的不同階段，生產者應當披露與此相關的信息[6]。盡管學界將生產者延伸責任進行了分類，但并不意味著生產者必須同時承擔以上5種責任。在具體的制度設計中，應當結合實際情況，允許生產者只承擔經濟責任，產品廢棄物的回收處理通過付費交由第三方專業處理企業完成;抑或是只承擔行為責任，由生產者自己完成產品廢棄物的回收處理。這有賴于立法者分析多方因素綜合考量，如生產者是否具備自主回收處理能力、付出的成本與獲得的收益之間的比例是否合理、第三方處理企業的成熟度等。

2 我國農藥生產者責任延伸的立法與實踐

2.1 相關立法 2016年5月28日國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，提出加強農藥包裝廢棄物回收處理，但并未明確責任主體。2017年6月1日新修訂的《農藥管理條例》開始施行，其中第37條指出：“國家鼓勵農藥使用者妥善收集農藥包裝物等廢棄物;農藥生產企業、農藥經營者應當回收農藥廢棄物，防止農藥污染環境和農藥中毒事故的發生”。從條文來看，國家并未對農藥使用者施以強制收集的義務，僅使用了“鼓勵”的措辭，而對農藥生產企業和農藥經營者則施加了回收農藥廢棄物的弱義務，原則上農藥生產者與經營者負有回收農藥廢棄物的義務。然而該條文至少有3個問題未能解決：一是僅僅規定了農藥生產者的回收義務而未提及處理義務;二是未解決農藥生產者與經營者在回收中的具體責任分配;三是缺乏具體的管理辦法和實施細則，不具有可操作性[7]。第46條指出“假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等應當交由具有危險廢物經營資質的單位集中處置，處置費用由相應的農藥生產企業、農藥經營者承擔”。這一規定可以看出對于農藥廢棄物的處置主要由第三方專業處理機構負責，農藥生產者和經營者承擔經濟責任。該條文同樣未能明確農藥生產者和經營者之間的責任分配，此外由農藥經營者負擔處置費用的合理性亦值得商榷。

2019年9月27日農業農村部、生態環境部共同起草了《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。經梳理后涉及生產者責任的主要內容包括：一是農藥生產者、經營者應以“誰生產、誰經營、誰回收”的原則，履行農藥包裝廢棄物回收義務，回收義務的具體履行方式由雙方協商確定。該內容雖然規定了農藥生產者和經營者共同但有區別的回收義務，但本質上仍是《農藥管理條例》對生產者、經營者回收義務的重復，缺乏可操作性;二是農藥包裝廢棄物回收處理費用由農藥生產者和經營者承擔，在農藥生產者、經營者不明時，有條件的地方政府可以對回收、貯存、運輸、處置費用予以支持。從條文來看，盡管并未從正面規定農藥生產者和經營者應當負擔回收處理各環節的費用支出，但規定了在回收處理主體缺失時由政府財政對各環節費用支出兜底。似可推出在農藥生產者和經營者主體明晰時，其承擔的回收處理費用應當包括回收、貯存、運輸、處置各個環節，要求頗為嚴苛。三是鼓勵專業化服務機構進入農藥包裝廢棄物回收處理領域，引入第三方專業處理企業將是未來的發展趨勢，但對第三方專業處理企業的責任分配、準入門檻、監管措施又將產生新的法律規制問題。

2.2 地方實踐

2.2.1 北京市 根據《北京市2018年農藥包裝廢棄物回收處置工作實施方案》的相關規定，北京市采取了政府主導的農藥包裝廢棄物回收處理模式，由各區的植保站選取合適的農藥經營者或專業化統防統治服務機構建立回收站，并配有獨立的庫房進行暫存安置，根據是否可回收由植保站負責交由專業企業回收利用或專業的無害化處理機構進行處理[8]。從規定來看，農藥生產者在其中的延伸責任微乎其微，主要由政府主導，財政支持的模式也難以做到常態化運行。

2.2.2 天津市 2018年，天津市頒布了《天津市2018年農藥包裝廢棄物回收處理實施方案》，要求由各區人民政府以農藥經營者或農業服務站為依托，建立有償回收網點，各區引導扶持1～2家市場主體負責農藥包裝廢棄物的暫存、運輸工作，將廢棄物交由專業無害化處理企業處理。與北京的處理方式相比較，天津同樣重視政府的統籌主導作用，農藥生產者的參與度較低，不同的是天津嘗試引入新的市場主體負責農藥包裝廢棄物的運輸暫存工作。

2.2.3 海安市 2019年，海安市頒布《海安市2019年農藥包裝廢棄物回收處置試點工作實施方案》，規定在市供銷總社的指導下，由海安惠民農資有限公司全面負責農藥包裝廢棄物的回收、儲存、轉運工作，最后交由無害化處理企業負責集中處理。海安惠民農資有限公司除要求自己的各分支機構做好回收工作，還須與其他農藥經營者建立回收協調機制，政府負責對惠民農資有限公司的回收處理工作提供補貼。由此可見，海安市采取的是“市場主體回收、專業機構處置、公共財政扶持”的回收處理模式，生產者的延伸責任覆蓋到農藥包裝物回收處理的回收、儲存、運輸各環節，這對農藥生產者的自身能力要求很高，小型農藥生產者顯然無法承擔這種責任。

3 農藥生產者責任延伸及其限度

生產者責任延伸制度將生產者責任延伸至產品廢置階段，強化了生產者的責任，然而生產者的能力畢竟是有限的，不能無限度擴大。在農藥包裝廢棄物回收處理中，農藥生產者在各環節承擔什么樣的責任才是適度的，必須由立法加以明確規定。

3.1 回收環節 結合相關立法和地方實踐，目前主要有3種回收模式：一是政府主導模式：由政府相關部門組織建立回收網點，指定專人負責回收工作。這種模式可以優化回收點的布局，提高農民的回收意愿，但也會造成政府長期的財政負擔;二是農藥經營者回收模式：由農藥經營者負責對自己銷售的農藥進行記錄，建立臺賬，履行相應的回收義務[9]。這種模式是較理想的回收模式，但政府需要對農藥經營者進行有效監督，避免經營者推卸責任;三是農藥生產者回收模式，這對生產者來說是進入了自身生產活動以外的領域，需要付出巨大的成本[10]。這3種模式并非互斥關系，需要因地制宜考慮合理的回收模式，建立多渠道的回收路徑[11]。對于農業經濟發達、交通便利地區，農藥用量大，銷售網絡發達，可以考慮由農藥經營者設立回收點，履行回收義務;若當地有大型的農藥生產企業，亦可由農藥生產者履行回收義務，通過各分支機構及其他農藥經營者開展回收工作;針對地廣人稀、交通閉塞地區，可由政府主導負責回收工作，從而做到合理布局回收點建設，而且此類地區農藥包裝廢棄物數量不多，不會對政府財政產生較大壓力。因此，農藥生產者是否承擔回收責任需結合實際情況綜合考慮。在適宜進入的地區，可以由農藥生產者承擔回收責任，但應做到與農藥經營者回收責任的切分，不可出現雙方責任模糊的情況;在不適宜進入的地區，可規定生產者承擔經濟責任，通過支付一定的回收費用作為責任承擔方式。

3.2 運輸儲存環節 雖然相關立法未明確規定農藥包裝廢棄物運輸儲存環節的責任主體，但結合地方實踐來看，責任主體主要有3類：一是由政府指定相關部門負責農藥包裝廢棄物的運輸存儲。這種模式無疑對政府的財政產生較大壓力，而且從事運輸儲存工作已逾越政府的職能范圍，造成行政資源的浪費;二是農藥生產者利用自己的機構和人員開展運輸儲存工作，這需要生產者在生產活動之外建立一套物流倉儲運輸體系，這對于逐利性的市場主體而言是一副難以承受的沉重枷鎖;三是培育新的市場主體履行回收義務，但圍繞新型市場主體又會產生一系列法律規制問題，且前期需要政府提供財政支持，培育期久。相比由農藥生產者或地方政府承擔運輸儲存責任而言，引入新的市場主體似乎是較合理的選擇。考慮到目前我國的物流行業發展迅速，已成長起一批具有實力的物流企業，與其培育新的市場主體，選擇已經處于成熟期的物流企業進入運輸儲存環節成本和風險都更小。農藥生產者不宜直接進入農藥包裝廢棄物的運輸儲存環節，但可規定在物流企業建立專門的農藥包裝廢棄物運輸鏈過程中，由農藥生產者承擔一定比例的成本。

3.3 處理環節 在各地實踐中，一個非常顯著的趨勢是將農藥包裝廢棄物的處理環節交由專業的無害化處理企業負責[12]。部分地區還對廢棄物進行了分類，對可回收利用的部分交由相關企業進行回收再利用，對危險廢棄物交由專業處置企業負責。農藥生產者作為專業生產農藥的企業，自身具備基本的處理能力，將可回收利用的部分交予農藥生產者處理，可以減少整體的社會成本，同時也能為農藥生產者自身提供農藥包裝材料，帶來一定的經濟效益。對于危險廢棄物，需要立法對危險廢棄物的標準（同一農藥包裝物的分類標準）作出界定。另外，這種集中交予專業處理企業負責的處理模式仍然存在問題，難以做到將回收的農藥包裝廢棄物及時集中處置。各回收點在未將廢棄物轉運給處理企業前，堆積的農藥包裝廢棄物使回收點本身就成為了一個環境隱患，因此還需繼續尋求在專業無害化處置企業之外的新環保處置方式。可以預見的是，我國農業經營規模化、集約化的進一步發展將會為農藥包裝廢棄物的無害化處理提供更多的選擇模式。

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（責編：徐世紅）