國土空間規劃背景下海南省實用性村莊規劃編制探索

鄭紅玫

【摘要】自2017年10月黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，2018年3月成立自然資源部，規劃進入國土空間規劃體系，2018年4月，習近平總書記宣布海南設立自貿區（港），海南的鄉村發展迎來了新的時期。本文旨在通過對過往村莊規劃存在的問題進行剖析，從而探索新背景下海南省村莊規劃的編制思路。

【關鍵詞】國土空間規劃;鄉村振興;村莊規劃

1、研究背景

1.1鄉村振興戰略

2017年10月，黨的十九大報告提出要以鄉村振興戰略解決“三農”問題。2018年9月，國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》[1]，規劃提出“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。”2019年6月，國務院印發《關于促進鄉村產業振興的指導意見》[2]，意見指出“產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村一切問題的前提。”作為國家戰略，鄉村振興戰略為海南省未來鄉村的發展指明了方向。而作為實現戰略目標的載體——村莊規劃，具有其指引性的藍圖意義。

在省域層面，鄉村振興是海南自貿區（港）建設的重要內容。《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱12號文件）[3]和習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的重要講話（以下簡稱 “4·13”重要講話）中明確指出海南發揮熱帶地區氣候優勢，做強做優熱帶特色高效農業，打造國家熱帶現代農業基地，進一步打響海南熱帶農產品品牌，實現鄉村振興。

1.2國土空間規劃

隨著國家發展重點和機構的深化改革，自然資源部應運而生，城鄉規劃迎來了跨時代的變革，步入國土空間規劃時代。2019年5月，國務院印發《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確了國家至鄉鎮的“五級三類”國土空間規劃體系[4]。

作為規劃體系組成部分的村莊規劃也迎來了自己的變革期，在“多規合一“的模式下，如何通盤考慮好鄉村開發、生態保護和歷史文化傳承的關系，堅持農民主體地位，編制實用性的村莊規劃，是本文探索的主要內容。

1.3“三塊地”改革

12號文提出了 “在海南全省統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”的要求[4]。這對于海南村莊規劃的國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可以及進行各項建設提供了新的依據。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，“堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，”依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。

2、原有村莊規劃的問題

2.1對村莊特質認知不足導致編制內容千篇一律或缺乏實際

近年來，海南省村莊規劃的編制動機主要有兩類。

第一類是由于“土地增減掛鉤”政策下，為實現村莊內投資建設的產業化項目落地，而組織編制村莊規劃。出于追求土地指標和經濟效益的最大化，該類村莊規劃往往急功近利，對村莊自身特質認知不足。也不乏出現片面追求村莊規劃快速全覆蓋的情況，一家設計單位包攬多個村莊的規劃設計任務，未對村莊進行認真深入的實地考察，因地制宜的劃定不同的村莊分類。導致設計成果簡單化和設計內容重復化，未能彰顯鄉村特色的“城市化”、“套用化”的設計成果比比皆是。也出現盲目追求“一村一品”，力求標新立異，未能從村莊資源本底角度思考，導致設計成果脫離村莊實際，從而缺乏落地性。

第二類是為實現海南省全域旅游的建設要求，打造宜居、宜業、宜游、宜養的美麗鄉村示范點，選取具有優越資源條件的村莊編制鄉村建設規劃。依據海南省政府頒布的《關于支持美麗鄉村建設的若干意見》[5]和《海南省美麗鄉村建設總體規劃（2016-2025年）》[6]，該類型鄉村建設規劃的編制是針對列入美麗鄉村示范村創建名錄的村莊，是在村莊現有已經編制的村莊規劃基礎上，進一步根據省和市縣總體規劃（空間類）劃定的村莊開發邊界和《海南省美麗鄉村建設三年行動計劃（2017-2019）》[7]來組織編制的村莊建設規劃，和村莊規劃存在編制層級和審批單位不同的情況。在規劃體制改革，多規合一的大背景下，該類型的村莊建設規劃將成為村莊規劃要整合的內容之一。

2.2村民參與度不足導致編制內容不符合在地居民的利益

原有村莊規劃是以2011年印發的《海南省村莊規劃編制技術導則》（試行）[8]為技術導則，該導則更多的是對技術層面的要求，忽略了實際調研的重要性和對村民需求的挖掘。且編制的村莊規劃的數量成為了對地方政府政績考核的指標，直接導致在村莊規劃中應起“引導”作用的政府成為“主導”角色，開發商的話語權更高于村集體和村民。最終許多村莊規劃的編制更多的是呈現鎮政府和開發商的發展意圖，而忽略了村民的實際需求，村民僅僅充當了“被告知”的角色。村民參與度不足也間接導致村莊規劃淪為提升政績或政府招商引資的工具。

2.3土地使用率低導致用地不集約

隨著城鎮化的進程加快，越來越多的農村勞動力向城鎮轉移，村民原有房屋被閑置。待外出務工的村民有一定的經濟實力后部分會選擇回村建房，但由于以前村莊對一戶一宅管控不嚴，不少村民選擇異地建房，從而造成一戶多宅，且老宅空置的情況，造成了土地浪費。

同時，有些村莊在形成過程中，屬于自發性建房，存在村莊建設用地分散不集中的現象，導致土地使用浪費和市政設施敷設成本提高等問題。

2.4套用“城市模式”導致編制成果實施困難

由于村莊層面存在缺乏規劃和建設人才和村民平均文化素養較低的情況，編制成果對于村民難以理解和閱讀。同時，照搬城市規劃建設主管部分的事權管理模式至鄉村，未考慮到村莊規劃的監管機制和實施機制不健全和缺乏規劃專業人士等現實情況，呈現了水土不服的現象，例如《鄉村建設規劃許可證》落實情況差，村莊集體經營性建設用地管理混亂等。村莊和城市建設用地的開發存在差異，城市建設以劃撥或出讓方式可進行開發建設，但村莊的建設用地歸集體所有，且村莊規劃中并未賦予開發指標。這些都造成村莊建設用地的后續開發和管控困難重重。

3、新背景下，村莊規劃編制思路探索

基于前文對村莊規劃所處的背景和原有村莊規劃存在問題的研判，筆者提出了適合海南發展的村莊規劃應注重的三大方向。

3.1堅持村民主體地位

3.1.1尊重村民意愿，反映村民訴求

改變以往“至上而下”的規劃思維，轉變為“至下而上”，讓村民參與到規劃中。規劃師應該走入鄉間，傾聽村民的聲音，梳理村民的訴求，采取包括入戶調查、問卷調查、線下座談等多樣化的方式，真實了解村民面臨的問題和對村莊未來發展的設想和建議，實實在在摸清家底。此舉也能喚醒村民的主人翁精神，形成良好的村莊發展內動力。最終形成規劃前廣泛聽取村民需求，規劃中積極與村民互動，規劃后充分征求村民意見的動態良性規劃路徑。

3.1.2成果表達簡單化、通俗化

村莊規劃編制成果應考慮其服務對象的類別。有別于城市規劃，除了服務于政府主管部門、規劃專家、外來開發商，還有當地村民。依據《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》[9]（以下簡稱“通知”），明確了簡明表達成果，規劃成果要吸引人、看得懂、記得住。因此我們的規劃成果可以更多通俗易懂，針對村民可以制作相應的村民讀本、村規民約或者漫畫圖冊。達到村莊規劃可以像村民普及推廣，促進村民對村莊發展和保護思維方式轉變的目的。

3.2堅持底線思維

3.2.1整體空間管控，明確全域用途管控，優化國土空間格局

基于國土空間規劃的底線思維，劃定“三區三線”的空間管控體系，根據生態環境不破壞、耕地保有量不減少、聚焦提升類外的村莊建設用地規模不增加，落實上位規劃確定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和村莊建設邊線，不突破指標要求。并且結合村莊實際，劃定森林、自然保護區等生態空間，農、林、牧、副、漁等生產空間，村民生活空間、集體公益性建設用地、集體經營性建設用地、國有建設用地等生活空間，不同空間提出相應的管控要求，優化三生空間格局。

村莊規劃的基礎數據來自三調，在規劃中要注重比對第三次國土調查（以下簡稱三調）與永久基本農田保護紅線的差異圖版，調出不適合種植的耕地，保證有效的耕地質量。調入的基本農田，應當優先整理，復耕為耕地。在村莊規劃中若涉及到永久基本農田調整，依據《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》[10]，“整治區域內涉及永久基本農田調整的，應編制調整方案并按已有規定辦理，確保新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%，調整方案應納入村莊規劃。”

3.2.2土地盤活，整合存量，圍繞產業發展，優化布局

摸清家底，實現存量優化，做減量優化，分兩步走。

第一，以盤活村民宅基地為抓手，嚴格落實“一戶一宅”規定，按照《海南省農村宅基地管理試點辦法》[11]，“對一戶多宅、超占面積、華僑離鄉及農民進城務工等原因造成宅基地及住宅閑置，根據本人意愿及村集體民主決策，實行有償退出。”“對村內無主、絕亡戶的宅基地或房屋，經村集體經濟組織公示3個月無異議的，由農村集體經濟組織無償收回。”第二，比對村莊三調和多規的建設用地圖斑，將邊角零碎、條縫的難以使用的建設用地指標梳理轉移。騰挪出來的宅基地可根據村莊人口增加，預留一定面積的宅基地，其余的指標可以和梳理出來的零碎建設用地指標用于功能置換和提升，例如發展二、三產業用地、建設村民公共活動場地或者土地復墾等。

通過對宅基地和村莊通盤建設用地的梳理，可以調整更合理的村莊開發邊界，實現村莊開發的有效集約，騰挪出來的機動建設用地指標，可以探索“留白”機制，暫時不明確規劃用地性質[9]，此舉讓村莊規劃更具靈活性。

隨著《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》[12]和《海南省自然資源和規劃廳關于進一步明確“只征不轉”“不征不轉”“只轉不征”有關問題的通知（初稿）》[13]的相聚出臺，為社會資本注入鄉村，發展農旅產業項目、打造美麗鄉村、推進全域旅游提供了更便捷和有跡可循的法律依據。

3.3堅持有序推進、務實規劃

3.3.1從單一目標邁向“八個統籌”和“一個近期”

以往村莊規劃的重點是村莊的用地布局、合理安排住宅、公服、道路、市政等硬件設施，存在目標和內容單一的問題。在國土空間規劃的背景下，村莊規劃也要轉變得更具統籌性，展現其作為鄉村尺度的詳細規劃，如何從空間和時間上對村莊未來的發展進行總體安排，體現全域（生產、生活、生態）、全要素（山、水、林、田、湖、草）、全過程（詳細規劃+規劃許可）、全維度（約束指標+分區準入）的思考，最終實現“通知”[9]中要求的“八個統籌”和“一個近期”，確實指導鄉村的發展。

3.3.2從千篇一律到因地制宜分類編制

村莊規劃應以需求導向和問題導向為出發點，緊抓村莊定位，對癥下藥，而非循規蹈矩、千村一面。分析村莊所屬類別，若是重點發展的村莊，聚焦產業發展，土地梳理編制綜合型規劃;若是修復整治的村莊，聚焦生態修復，環境和風貌整治編制綜合型規劃;若是只進行簡單人居環境整治的村莊，可只規定國土空間用途管制規則、建設管控和人居環境整治要求[9]，突出村莊規劃的精準性、實用性。

結語：

基于國土空間規劃的村莊規劃在新時期迎來新的機遇和挑戰，其是村域內國土空間規劃管控和開發利用雙管齊下的法定依據，是以底線約束理念，整合村域資源發展的思維轉變，是新時期實現鄉村振興、海南自貿區（港）建設的載體。近兩年，中央乃至海南省相關出臺了多個政策，大力支持鄉村發展，村莊規劃作為一把雙刃劍要實在落實其用途管控，而非成為社會資本進行鄉村，變相城市化的媒介。我們相信，在新的時期，村莊規劃能切實指引村莊未來的發展，譜寫海南省城鄉轉型、融合發展的新篇章。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》

[2]中共中央國務院.《關于促進鄉村產業振興的指導意見》.國發〔2019〕12號

[3]中共中央國務院.《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（中發〔2018〕12號）

[4]中共中央國務院.《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》

[5]海南省人民政府.《關于支持美麗鄉村建設的若干意見》瓊府〔2018〕10號

[6]《海南省美麗鄉村建設總體規劃（2016-2025年）》

[7]海南省人民政府.《海南省美麗鄉村建設三年行動計劃（2017-2019）》

[8]《海南省村莊規劃編制技術導則》（試行） 瓊建村〔2011〕270號

[9]自然資源部辦公廳.《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》自然資辦發〔2019〕35號

[10]自然資源部.《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發〔2019〕194號

[11]海南省自然資源和規劃廳.《海南省農村宅基地管理試點辦法》

[12]海南省自然資源和規劃廳.《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》

[13]海南省自然資源和規劃廳.《關于進一步明確“只征不轉”“不征不轉”“只轉不征”有關問題的通知（初稿）》